作为“最大宗国有资产”的管理者，在田凤山的国土资源部部长任期中，中国出现了新一轮“圈地热”。但田本人是否应为此负责，尚不明了，而重整中国土地市场的重任，无疑留给了他的继任者

　　本刊记者/刘英丽

　　2003年10月14日，作为中央委员，国土资源部部长田凤山参加了中共十六届三中全会的闭幕式。这是他最后一次在政治舞台上露面。

　　就在这一天，中共中央下发文件：田凤山停职检查。次日，国土资源部内部便传出消息：田部长被“双规”了。

　　“我们的工作没有受到什么影响，一切照旧。”国土资源部的一名工作人员对中国《新闻周刊》记者说。据她介绍，国土资源部首先在内部传达了田凤山被“双规”的消息。随后，田被免去国土资源部党组书记的职务，由副部长孙文盛接任。

　　接下来是法律程序 10月28日，十届全国人大常委会第五次会议表决通过决定，免去田凤山国土资源部部长职务，任命孙文盛为国土资源部部长。

　　迄今为止，官方尚无对田凤山“问题”的详细披露，国务院只是在提请任免的文件中说，“田凤山同志因有严重违纪问题，正在调查。”

　　按照常规，由中纪委公布更详细的情况和处理结果，或者进入司法程序，还要等较长一段时间。对田到底犯了什么事，外界议论和猜度纷纷。舆论注意到，这是今年以来“下马”的第四名正省部级官员，也是今年第二名被免职的部长。

　　初上任时的一盘棋

　　田凤山作为国土资源部部长的最后一次公开的工作露面，是2003年8月6日由国土资源部会同国家发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署组成的10个联合督查组，对全国土地市场秩序治理整顿工作进行联合督查。

　　在督查组成行前，田凤山做了鼓舞人心的动员。颇有深意的是，此次督察组的主要目的之一就是清查全国的各类开发区。在田的三年任期的末尾，乱占耕地、乱建开发区的问题，再度成为中国上上下下关注的一个焦点问题。

　　在田“下台”后的10月28日，温家宝总理以严厉的语气强调：要实行最严格的耕地保护制度，以保证中国的粮食安全；要清理各类开发区，坚决纠正违规擅自设立开发区和盲目扩大开发区规模；要严肃法纪，对违反规定乱批、乱占、滥用耕地的务必严肃处理。

　　田凤山黯然去职之时，中国正试图打压愈演愈烈的开发区热。在这场热潮中，难以统计数量的耕地在各个地方被转化成开发区，变成了工业区或者商品房；另有一部分被闲置，荒草萋萋。

　　客观地讲，在这场全国性的“圈地”热潮中，作为960万平方公里土地的“大管家”，田应为此负多少责任，现在还很难明晰。

　　田凤山2000年3月接任国土资源部部长时，距离1987年中国土地有偿使用制度改革已经13年了——据国土资源部下属《国土资源报》总编辑刘允洲回忆，1988年至1991年，中国的土地使用市场“基本上没有太大变化”，直到“邓小平南巡讲话”后加上法律修改，对土地转让、出租、使用政策的阀门打开，各地才于1992年至1994年春天刮起了一股“开发区热”。

　　建设部公布的一份资料显示，截至1993年底，中国大陆县级以上的开发区甚至比当时城市用地面积总量（1.34万平方公里）还多出0.16万平方公里，这个统计尚不包括村级、乡镇级的开发区。而据一位土地专家计算，这些开发区用地80％以上是耕地，当时的“耕地流失每年至少1000多万亩”。这些被占用的耕地之后也并没有全部真正“开发”，而是造成大量闲置。

　　据一位知情人士披露，1997年1月，中央财经领导小组成员在听取关于中国土地状况的汇报时，一位领导惊呼，“中国的耕地完了”。

　　同时，1997年，中国第一次提出要“实行世界上最严格的土地管理制度，实行土地用途管制”。并于1999年实施修改过的《土地管理法》，使土地审批更加严格。

　　在中国土地市场发生翻天覆地变化的时候，田凤山还在黑龙江任职。

　　1999年12月，田凤山来到京城，被任命为国土资源部党组书记。2000年3月，出任第二任国土资源部部长。

　　“我们脚下的土地，是价值25万亿元的最大宗国有资产。如何才能管好、经营好这笔人民共同的财富？”田凤山在一次答记者问时，如此阐述自己肩负的重任。

　　任期内土地问题卷土重来

　　1998年，中国经济再次发力，各地经济增长的拉动力之一是吸引外来资金，而土地仍然是吸引外来资金的主要筹码。

　　于是，1998年后刮起了新一轮的“开发区热”。

　　不少地方政府为吸引外资，甚至争相压低地价。据报道，2001年，在北京通州区投资的高新技术企业可以得到零地价、零租金的优惠；湖北宜昌高新技术开发区在全省推出“零土地出让金、零征地补偿费、零项目报建费、零行政事业收费、零房租、零地方税。”

　　有专家指出，上一轮圈地运动所建立的开发区特点是：炒卖土地严重，但还是想引进一些企业；而新一轮开发区热的最大特点就是，不少开发商是以办教育、发展高新技术产业为名划拨圈地，然后改变土地用途搞房地产开发，导致土地变相非法入市。

　　据2003年一份对全国24省市区的调查报告显示，目前中国各类开发区已达3837家（与当初建设部统计的范围不同）。其中经过国务院批准的只有232家，省级批准的1019家。

　　据不完全统计，各类开发区规划面积已经达到3.6万平方公里，这个数据比1993年的1.5万平方公里，又多出2.1万平方公里，也超过了现有城镇建设用地的总量。

　　而在大量圈地以后，一些开发区再次陷入荒芜。

　　根据国土资源部的数据，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划的近3000万亩，但直到2003年初，已开发面积却仅占规划总面积的13.51％。

　　由于一些地方政府在开发区规划用地时不尊重农民意愿，强行征用农民集体用地，经济补偿不到位、不安排农民就业等，又造成一定的社会不稳定，引起高层的重视。

　　2003年7月18日，国务院下发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》。7月30日，国务院召开全国进一步整顿土地市场电视电话会议。8月6日，国务院部署，10个中央督察组将在两个月时间内对全国所有省、区、市进行一次大范围的督察。其中最主要的内容就是清查整顿各地的开发区。

　　当时还在任上的田凤山在会议中讲话说，当前，一些地方政府在片面经济发展思想的指导下，脱离本地实际和产业发展规律，盲目上新项目、铺摊子的冲动相当激烈，反映在土地上就是各种名目的开发区违规大量圈占土地的行为又有抬头之势。

　　土地管理失控谁之过

　　田凤山的讲话中，把土地失控之责归咎于地方政府，认为地方政府应该承担起新一轮圈地热的主要责任。刘允洲也认为新一轮的开发区热是“地方政府推动的以经济增长为目标，以政绩为动力的结果”。

　　地方政府官员考核的标准是以GDP与财政收入增长为主要因素的。为推动经济增长，不少地方政府的确把出让土地作为第二财政。

　　此时，土地已不仅是一种资源，更加成为“资产”。地方政府通过土地套现就可以获得政绩。

　　更重要的是，一些地方政府赋予了开发区“征地”、“规划”、“出租”、“转让”、“出让”甚至“颁发国有土地使用证”等所有用地权利，使之成为一个“圈地”特区。

　　一位国土资源部的干部无奈地对记者说：“开发区怎么用地，我们从来管不着。”

　　地方政府的“发展冲动”带来土地违法违规的操作，愈演愈烈的原因是“违规操作成本很低，所以敢于冒险”，据刘允洲介绍，1998年至今，“几乎没有县级以上的干部是因为违规违法出让土地而被处理的。”

　　虽然手中掌管着价值巨大的土地资源，国土部门的人却抱怨说，他们对各地的圈地热无能为力。

　　据刘允洲说，国土资源部门有自己的执法局，但在具体操作中，“需要配合中纪委、监察部，才能落实到具体的人”，所以行政执法的能力不够。如果在检查过程中，确实发现问题，国土资源部执法局有权利将涉及犯罪的人送交法律程序处理，但“目前为止这样的事情从来没有发生过”。

　　征地制度的缺陷，和执法的软弱，使得地方政府圈地的积极性得到淋漓尽致地发挥。

　　土地管理方面的另一个老问题是，土地使用权出让过程中的国有资产流失。《土地管理法》规定，土地使用权可以通过协议、招标、拍卖三种方式进行，但据统计，2000年中国出让的30万公顷土地中，以招标、拍卖方式出让的只占总出让量的5%。

　　据国土资源部土地利用司资产处提供的数据，1999年，全国招标拍卖的土地面积1000万平方米，收到的土地价款高达114亿，平均单价每平米1057元；然而从1992年到1999年，全国出让土地面积30万公顷，土地收入却仅有1000亿，平均每平米收入只有130多元，前者是后者的8倍还多。

　　田凤山任期中的国土资源部11号令对这一情况的改观意义重大。这份名为《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，再次肯定补充了“招拍挂”三种土地使用权转让方式，并禁止“经营性用地采用协议转让的方式”。

　　另据刘允洲披露，目前正在紧锣密鼓进行着的《土地管理法》修改也将围绕征用耕地进行。过去，农民集体用地只能通过国家征用然后入市的做法，有望改为由房地产开发商直接与土地使用权的持有者谈判。

　　如果这样的修改得到落实，地方政府手中的土地资本权利将进一步削弱。

　　国土资源部土地利用司司长胡存智说：“土地转让过程中偶然性的暴利机会将大大减少。”

　　2003年6月24日，田凤山在第13个全国土地日前一天，接受了新华社两名记者的专访，强调要“建立世界上最为严格的土地管理制度，为世界上发展最快的中国经济提供土地资源保障”。

　　但仅仅三个多月后，这位部长就黯然离去。而重整中国土地市场，给子孙后代留下更多生存空间的重任，无疑留给了他的继任者。 ■