法院“叫板”地方保护强制执行立法遭遇五大难题
2002年5月14日13:40 北京青年报
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地方保护，领导批条是造成执行难的最大原因。这是法院方面经过一番冷静思考和调研后，对执行难的新认识。
4月10日，在《民事诉讼法》颁布十周年纪念会上，最高法院执行办葛行军副主任颇有气势地言道，法院现在要碰一碰这个难题。
据了解，受全国人大委托，最高法院正在起草、修订《强制执行法》第三稿，并已着手对法院的执行体制进行改革，其中的一个重要目标就是要突破"执行难"。但众多的法律难题目前也正困扰着法院。
难题一：强制执行由谁管
法院的判决该由谁来执行？这事成了解决执行难的头道难题，争议颇大。
在公众的印象里，法院做出了判决，顺理成章就该由法院来执行。不过葛副主任介绍说，有专业人士认为强制执行是行政部门的事，应交由公安行政部门执行。支持这一观点的专家告诉记者，从理论上说，法院是一个被动的部门，不应主动做某件事，否则会妨碍司法公正。从实际上看，法官开着警车到处抓人强制执行案件，亦有损法官形象。国外的法院没有这样做的，都将执行工作交给行政部门去办。
而法院到国外十几个国家考察的结果却发现，这些国家的执行工作都是由法院负责的。惟独瑞典不同，专门成立了一个执行局，负责执行工作。与此相关联的另一问题是，执行案件由哪个法院管，特别是异地执行的案件怎么办？目前的做法是，执行案件由做出一审判决的法院负责。需要异地执行的案件，就委托当地法院执行，但难度很大。
就此问题记者询问一位申请执行数年无结果的人士，他说只要能保证法院判决得到执行，谁执行都行，关键是结果。
难题二：执行权力有多大
近年来，法院开展的强制执行行动频频见诸报端，如"零点行动"、"假日行动"等等。有人说，凌晨听到警笛声不是警察在抓坏人，肯定是法院又在强制执行。
造成这一现象的原因是，社会指责法院的判决是"打白条"。为改变这一现象，有的法院频繁采取强制执行行动，白天找不到的被执行人找到了，查不到的财产查到了，案件得以执行。但葛副主任说，最高法院不提倡这样的强制执行行动。理由是，这样的做法超越了现有法律的规定，加大了法院的职权，法律上是不允许的。同时会带来负面效应，搅得四邻不安。
最高法院比较赞赏上海、浙江法院的一些做法。如法院发出调查令，债权人律师拿着调查令去调查债务人财产等情况。如债务人的确没有可执行的财产，法院再发给债权人一个凭证。只要债权人发现债务人的财产，就可向法院申请执行，不必另交费。葛副主任坦言，这样的做法还是受到批评，说法院又开出了新的"白条"。
由此引发出又一个难题，法院执行的权力有多大，执行权限该如何定位？法院认为执行权可分解为司法裁判权和行政领导权。法院在执行中免不了要做出一些裁判，由执行法官来行使；执行措施的实施，上下垂直领导的行政权力，由执行局执行员和局长行使。法院强调执行需要统一的行政领导，上级监督下级。
葛副主任的话里明显流露出，法院对这样设定执行权限是否行得通，还拿不定主意。因为有人士质疑道，法院的行政权力从哪里来？
难题三：
当事人该否一视同仁
法院正在深入探讨，干扰执行的一个大难题是领导"批条"。
葛副主任说，现在有的执行当事人能到"权力市场"找领导"批条"。有的案件双方当事人都有"批条"，还有的领导为双方"批条"。有高级法院反映，执行案件70％都有当地党政领导批条子。
社会上有一个错觉，以为有领导"批条"的案子就好办，于是都搞"曲线诉讼"，公权私用。"批条"来了，法院还得为批条者保密。"批条"到了执行程序，就会发生"天平失衡"。
这个问题长期没有得到解决，法院现在想从保护当事人知情权的角度，着手解决这一难题。
法律要解决的一个问题是，法院对讨债人和欠债人是否应一视同仁？一种说法是，在执行案件中，讨债人和欠债人是不平等的。一个是债权人，一个是债务人。
葛副主任说，认为债权人和债务人地位不平等的理论是错误的，容易导致法院跟债权人混为一谈和暴力抗法。基层法院就有执行法官和债权人说不清的问题。法院成了讨债公司。法官成了一个讨债人。
法院现在是按执行案件中双方当事人法律地位平等的原则来设计《强制执行法》的，否则就不可能公正。重要的一点，法院已充分意识到应依法保护双方当事人的知情权，特别是被执行人也就是欠债人的知情权。在执行案件过程中，被执行人有权知道反映他情况的材料。执行法官也有责任让被执行人知道。被执行人当然就有权知道领导"批条"的内容。
葛副主任言道，法院这样设计是否合适，还需专家论证。
难题四：如何避免法律冲撞
在制定《强制执行法》过程中，最高法院领导指示立法要少冲撞其它法律。但如何才能做到立法与相关法律相协调呢？
葛副主任说，《强制执行法》的制定，现行的《民事诉讼法》、《破产法》、《拍卖法》等法律有关条款可能就得加以改动。
法院想将设定申请执行的期限改为3年。这和现行《民诉法》规定的6个月和一年的期限冲突很大。法院这样设定的理由是，延长执行期限，可以使当事人之间磨合一阵，案件可能由此了结。债务人服输还债。双方还可能有新的合作。案件就会相对减少。
法院还想把民事强制措施中的拘留期限改成3个月，并可重复使用。这和现在拘留15天冲突也很大。葛副主任说，现在有些当事人很顽强，15天拘留期一咬牙就挺过去了。国外的拘留期限都比较长，最多的有6个月。但这样做很严厉。
法院的这一设计遭到专家质疑。有专家问，这种拘留在什么情况下使用？葛副主任答道，主要是针对妨碍执行的行为，包括有财产而不执行的。如确实没有财产供执行则不能拘留。
难题五：执行到底难在哪儿
葛副主任说，执行难可以分解为狭义和广义执行难。
狭义的执行难表现为"四难"，即"被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求和应执行财产难动"。被执行人逃走，有的银行不协助查询账户，有的已被执行到的财产，又被某些部门前堵后追抢走。这些集中表现在1996、1997、1998年间。
1999年后中央做出了规定，法院和银行等部门签了文件，又采取财产申报、当事人调查、有奖举报、审计等多种方法后，葛副主任说，现在可以说狭义执行难已基本解决，剩下的是广义执行难。
广义执行难就是法院执行过程中，受到社会的、历史的、经济的、政治的、包括舆论的干预，使执行工作处于非常难的困境。
产生这一问题的原因，葛主任分析道，市场经济发展，资源配置供需矛盾的突出，决定了地域经济必然长期存在。地方保护不可能避免。地方保护的存在，干预执行就不可避免。他说，这将长期存在。
但法院却承担着社会上各种骂名。明明是地方保护主义者法制观念淡薄，以权代法、以权压法、滥用权力干预司法，造成执行难。怎么能说是执行难造成地方保护？葛副主任显得愤愤不平地说，但这些原因都变成了法院的责任。这是"责任错位"，是因果关系混淆。领导"批条"不让执行，能说是法院执行难吗？
广义执行难不是法院自身能解决的，这是民族的责任，全党的责任。但法院也不想永远背着一个包袱，戴着一顶解决不了执行难的"破帽子"，葛副主任如是说。
法院"叫板"地方保护
葛副主任当天的发言说出了颇有气势的话。他说，法院现在就要碰一下。面对地方保护不能采取消极态度，要解决它。
地方保护问题的一个突出表现就是领导"批条"。就此中央发过文件，中纪委也下发过通知，把"批条子"干预执行工作列为政治纪律要追究责任。葛副主任说，但至今没有人被追究过责任。相反有的地方"批条子"越演越烈。
有人担心法院真下决心解决"批条"问题，风险太大。但法院认为这是中国现实不可回避的问题。问题不解决，再有一百条、一千条法律也不管用。
最高法院最近发现甘肃的一个县长非法干预执行，准备抓这个典型碰一下地方保护，态度是把这个县长撤了。
为此，法院正在全力推进，对排除地方保护有很大作用的四个层面的改革。在执行体制上提出，执行工作由法院统一协调和管理，即在省辖区内，上级法院对下级法院的执行工作，实行统一管理和协调，干部下管一级。各中级法院执行局长的任免，要经省执行局长同意。一个案件在一个地方执行不动，就交给另一个地方法院去管理；其次是成立执行局。到2001年底将有2／3的法院成立执行局；第三是执行权分别行使。吉林中级法院已实行了"执行命令权、实施权、裁判权"的"三权分立"；再者是执行方式的改革，如财产申报，悬赏调查，财产举报、调查、审计等。
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