黄景均委员

　　今年3月即递交《“收容遣送”需要尽快立法，做到有法可依》的提案，全国政协委员黄景均接受本报专访

　　对话人物

　　黄景均

　　民盟中央法制委员会主任，北京大学法学院兼职教授。

　　20世纪60年代初毕业于北京大学法律系，留校任教，后调至民盟中央工作至今；

　　八、九、十连续三届当选全国政协委员、全国政协法制委员会委员；

　　　1990年起担任最高人民检察院特约检察员至今。

　　对话背景

　　长久以来对于现行收容遣送政策的非议，因“孙志刚事件”而再次引起全国广泛关注。5月14日，俞江、腾彪、许志永三位法学博士向全国人大常委会法制工作委员会提交了一份名为“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”，认为目前仍在使用的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》与我国宪法和法律相抵触，建议全国人大常委会审查该《办法》。

　　而早在今年3月份的全国政协会议上，黄景均委员就递交了一份题为《“收容遣送”需要尽快立法，做到有法可依》的提案，认为，“收容遣送”的原意是“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员以维护城市社会秩序和安定团结”，但现在，收容遣送已经成为一个对付农民工的手段，失去了原来的意义。他建议，对于公安、民政部门的执法行为，一定要按照现行政策约束，对执法中的违法行为要严肃处理，绝不姑息。同时，要尽快让“收容遣送”有法可依，立法才是治本之策。

　　昨日，记者专访了黄景均委员，结合新近发生的事件，他对自己的观点进行了进一步阐述。

　　收容遣送违背了初衷

　　1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》初衷是好的，但经过20年执法的结果，它的性质已经变了，在一定程度上已经成了对付农民工的一种手段

　　记者（以下简称记）：5月14日，因孙志刚之死的直接触动，俞江、腾彪、许志永三位法学博士向全国人大常委会提交了一份名为“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”，据我们所知，您早在今年3月的政协会议上就提出了《“收容遣送”需要尽快立法，做到有法可依》的提案，请问您为什么提交这份提案，其初衷是什么？

　　黄景均（以下简称黄）：过去我对这个收容制度也不是很了解。提这个提案的想法主要开始于我自己遇到的两件事：一是前年我家房子装修，装修队中有一位民工被收容遣送了，据说可能是白天在街上走，着装不太整洁。他的工友求助于我，但我没能帮上忙。后来他们自己想法把他救了出来，是在他被带上火车，遣送回原籍之前。

　　再就是去年春天，我老家有个同乡，在大兴（县）打工，也被收容遣送，老家打电话问我能不能帮忙，碰巧我刚刚与公安部门一个领导在开会时认识了，就向他反映了这个问题，那位领导答应查一查，后来那位老乡的爱人也来到北京，最后终于把人保出来了。等他们回到家乡后，我们家乡的人很不理解，说北京怎么对外地人这种态度，说抓就抓。你们城里人到我们农村来，我们都非常热情，吃饭，喝水，好好招待，怎么我们去打工，你们说抓就抓。当时我没法回答。我的提案到现在还没有得到反馈。

　　记：现行的收容政策一直存在争议，您认为，收容政策的本意是什么，现行政策在实施中与其本意是否符合？

　　黄：收容遣送（的政策来源于）1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，《办法》的初衷是好的，它是一个从救济帮扶城市流浪乞讨人员角度出发的制度。但现在经过20年执法的结果，它的性质已经变了。执法机关对收容遣送的理解已经违背了它的初衷。我认为随着大量民工涌入城市，它在一定程度上已经成了对付农民工的一种手段。据农业部今年年初统计，去年全国农民工在城市中（的人数）是9600万。这么庞大数字的农民工，究竟该怎么管理，怎么教育，怎么解决他们的问题？我在九届政协时也参加过调研，包括他们子女的上学问题等，可现在是（连）农民工在城市中的人身自由都受到威胁了。

　　记：您是指这个遣送办法本来不是针对农民工的，只是被曲解了？

　　黄：应该是曲解了这个规定。1982年的《办法》是国务院的一个行政法规，它的立法层次并不高，立法用意也是好的。但1982年与现在相比，差别很大，那时没有这么多农民工，也没有这么多暂住人口。经过20年的执行，一些执法部门及执法人员又曲解了这个规定。其实不仅是对待农民工，对待城市暂住人口，也存在这个问题。现在收容遣送不仅是对付城市农民工的一种手段，而且已经扩大到了整个暂住人口的范围。

　　相关恶性事件的根源

　　一是收容遣送制度本身有漏洞，我认为这个规定立法层次过低，1982年的《办法》确实有点太老了，发展到今天，也不太适应现实情况的要求；第二方面就是执法的问题

　　记：1991年国务院发布《关于收容遣送工作改革问题的意见》后，这种措施的适用对象有所扩大，身份证、暂住证、务工证不全的流动人员可被收容遣送，这种范围的扩大，是不是也是造成一些恶性事件的原因之一？

　　黄：其实还是部分执法部门曲解造成的问题。我注意到，广东省在2002年4月实施（了）新的《广东省收容遣送规定》，规定开始就开宗明义地说“收容遣送是由政府实施的一项社会救济行为”，按这个理解我认为也不是不可以。（现在）是执法部门有意或无意地扩大了自己的职权，导致了对农民工及暂住人口的不公平现象。

　　记：您认为主要还是执行的问题？

　　黄：现在执法的问题比较多，执法队伍素质有待提高，执法单位随意性太大，一些执法人员乱抓乱打，甚至通过执法的权力敲诈勒索，才造成一些后果。

　　记：以前与收容遣送相关的恶性事件也发生过一些，您认为造成类似事件发生的根源在哪里？

　　黄：有两方面，一是收容遣送制度本身有漏洞。我认为这个规定立法层次过低，因为涉及到公民人身权利的这种法律规范，应该要人大或人大常委会通过。我在我的提案中也提到了，即使我国以后收容遣送制度要保留的话，也要重新有个法律规定，这个法律规定层次要高，要经过全国人大或全国人大常委会的通过。根据《立法法》的规定，对限制人身自由的强制措施和处理，要人大常委会作出规定。很明显，收容遣送制度，即使是对流浪乞讨人员，也是对公民人身自由的一种限制，这个限制应该由较高层次的法律来进行规定，立法方面有不足的地方。

　　我在提案中认为要有法可依。1982年的《办法》确实有点太老了，发展到今天，也不太适应现实情况的要求。第二方面就是执法的问题，现在大量问题是发生在执法环节上，由于执法人员素质（低），就产生一些恶性事件。

　　记：在3位法学博士提交的建议中，认为目前仍在使用的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》与我国宪法和法律相抵触，您对此怎么看？

　　黄：宪法规定，公民有人身自由权利，这也是公民最基本的权利。我国在1998年也签署了《公民权利和公民政治权利国际公约》，签署了就是我国认可了。我国对公民人身权利还是注意保护的，但是在有些地方或者有些部门出现侵犯公民人身权利的事件，还是不断发生。我本人在最高人民检察院担任特约检察员有12年，接触过一些包括公安部门伤害公民人身权利的侵权案件。我国对这类问题很重视，但由于执法队伍素质仍需提高，而且搀杂一些其它目的。比如，我知道通过收容遣送，在一些地方可以增加一些收入————把人抓起来，让他们拿钱取保————有个经济的驱动。但如果用这种办法来增加执法部门的经济收入，我感觉有问题。

　　记：为什么有这么多对于现行收容遣送政策的指责，这个政策还没有大的变化？

　　黄：我认为是有些地方、有些部门对怎么搞好社会治安有错误理解，认为多抓人就是解决社会治安的手段，实际上我们要从多个方面解决社会治安的问题，要多给农民工与暂住人员以关爱，帮他们解决实际问题。另外，在有些执法部门，收容遣送已经形成了一个机构，有一批人在吃这碗饭，现在要改变这种状况，还要通过法律的轨道来解决。

　　记：对目前的收容遣送政策，您认为有哪些方面是必须修改或删除的，或者是否应该取消这项政策？

　　立法是解决问题的根本

　　　我的意见（是）要重新制定一部法律来取代现行的《办法》。要按照宪法和《立法法》的规定来制定收容遣送的政策或法规，做到有法可依；在重新立法以前，执法部门要严格按照1982年的规定做事

　　黄：我的意见（是）要重新制定一部法律来取代现行的《办法》。这个《办法》已经不太符合现实条件，很容易被执法单位曲解。当然现在法学界也有些人认为，这个制度就应该废除，这个制度本身就是违反宪法的。但是我个人从这个规定的初衷看，它还是个救济帮扶的制度。对这个法律的本身要重新考虑一下，我觉得要按照《立法法》所说的，按照“对限制人身自由的强制措施和处理”的高度，通过（全国）人大常委会来立法，层次会高一些，也使我国公民的人身自由得到更好的保障。

　　记：重新立这部法立场需要改变？

　　黄：要符合宪法精神，符合《立法法》的规定。要按照宪法和《立法法》的规定来制定收容遣送的政策或法规。我个人意见，一是要重新立法，做到有法可依；第二是，在重新立法以前，执法部门要严格按照1982年的规定做事，不能（让收容遣送）成为对付农民工的手段。

　　记：您认为立法是解决这个问题的根本？

　　黄：立法是根本，要做到有法可依，同时也要有法必依。

　　记：我们注意到您在提案中呼吁“尽快立法”，是不是也感觉到这个问题已经非常紧迫了？

　　黄：太紧迫了！我是3月3日把这个提案交上去的，而且3月3日我还在《人民政协报》上写了篇文章，（呼吁）《保护农民工的人身自由》。我为什么提这个提案，又为什么写这篇文章，在政协会议开幕时登了出来？“孙志刚事件”就发生在3月17日，在同一个月，你说紧迫不紧迫？（本来）有些事完全可以避免。如果再不立法，会由对个体的伤害影响到整体，引起社会的不安定。