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从广东看全国户口迁移制度的改革
2001年12月21日04:09  人民网
  

  形成于特定历史条件下的户口迁移制度,具有历史的意义与局限性。在中国正式加入世界贸易组织前一周,广东省开始了以消除户口的城乡区别,改变城市人口调控机制为核心的新一轮户籍制度改革。从广东本次以户口迁移制度为主要内容的改革,可以看出全国户口迁移制度改革的一些趋势与问题。

  与国际接轨要求中国尽快走向世界,广东应当走快些,也有条件走得快些

  广东的这一轮户籍制度改革,首先是正当其时:中国加入WTO后,连外国人都将获得中国的国民待遇,中国人再也不好按城市户口、乡村户口之类分三六九等不同对待。

  其次,广东的改革有多方面的进步意义:第一,由城市“按照可持续发展的要求,根据本地区的综合承受能力,科学制定人口发展规划”,比由国家、省统一下达城市人口规模控制指标要进步;第二,“大城市准入条件相对高一些,中小城市和城镇依次放宽,珠江三角洲地区的城市化发展步伐应当更快一些”的调控格局,比“一刀切”的农转非指标、城市化速度要进步得多;第三,以准入条件取代指标控制,使户口迁移调控由主要依靠行政审批向真正依法调控转变,更具有根本变革的意义。

  再次,这一改革,将使广东继续引领开放、改革、发展的潮流,广泛招徕国内外的人才、资金、技术,极大促进、有力推动广东社会经济文化的健康运行与快速发展。

  比较而言,开放程度不够或发展水平不高的地区,户口迁移改革的力度只能小些,而户口迁移制度改革步伐的落后,又必然反过来影响其开放程度、改革力度与发展进度。

  改革能否到位,全看配套工程;相关改革到位,户籍改革才能成功

  广东的户籍制度改革,要害不是城市人口规模如何控制,而是不再按城乡划分户口性质:按实际居住地登记户口,取消农业、非农业等户口性质区别,统称为居民户口。

  但是,这一改革能否切实推行,主要问题不在户籍制度、户口迁移制度,不在公安机关,关键要看相关制度、相关部门是否能配套改革。只有就业、教育、住房、社会保障等各方面真的一视同仁,不分地区、不分户口性质,才能真正打破城乡二元经济格局;如果各部门仍然按居住地区区别对待,“统称居民户口”的改革就成了一句笑话、一场游戏。反过来,如果相关方面顺应形势及时改革,不再只管本地人不管外地人、只招城市人不招农村人,城市户口与农村户口就没什么区别,户籍登记管理制度改革才具有实际意义。

  划分城市、乡村户口并将其作为短缺经济、计划经济条件下社会管理的基础,使社会众多矛盾集中于户口迁移制度,公众看到“户口”限制了自己的方方面面,却忘了“户口”背后的诸多决定因素和关键部门。打破城乡二元经济格局非常必要、迫在眉睫,但这不是一个单纯的户口迁移问题,更不是户籍登记管理的技术问题,而是一个涉及各方面的社会管理体制问题。不从背后的这些制度逐个改起,却希望通过户口迁移制度一次、几次改革来解决所有问题,是一个无法变成现实的美丽错误。

  开放程度、改革力度和发展水平,决定户口迁移制度改革的进程

  反城市化的户口迁移政策,是新中国建国初期应对特定环境的不得已措施:面对包围、封锁与干涉,国家的战略抉择只能是先国计后民生、先生产后生活、先城市后农村,只能集中人财物力尽快富国强兵,因而无法快速建设城市以接纳进城农民。这种户口迁移调控制度,以“统购统销”为基础,形成于短缺经济条件下的计划经济体制。

  进入市场经济时期后,这种制度的弊病日见显现:从政治上讲,大中小城市、城市与乡村等级森严、相互隔绝,不符合工农联盟的国家体制和逐步缩小工农差别、城乡差别的基本方向,还因为主要采用“政策当家”的行政审批方式而产生腐败;从经济上看,这种制度促成并保护了城乡分隔的二元经济格局,以牺牲发展速度与效益换取社会稳定,违背了个人意愿、阻碍了社会进步,从而在根本上影响了个人的发展与社会的稳定。

  户口迁移调控制度的改变,需要上层建筑从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心转变,需要生产关系从计划经济体制向市场经济体制转变,需要生产力从短缺经济向相对过剩经济转变。经过20多年的改革、开放与发展,这三方面条件先后具备,因而,中国户籍制度的改革,尤其是户口迁移制度的根本改革,时机已经基本成熟。

  说“基本成熟”而不是完全成熟,是地区发展不平衡这一根本国情所决定的。以控制人口入城为特征、适合城乡二元经济格局的旧的户口迁移制度,其改革的进程不决定于自身,而决定于社会的开放程度、改革力度与发展速度:像广东这样的开放程度高、改革力度大、发展速度快的沿海各省市,户口迁移改革就可以内容广泛些、方式多样些、力度大些、速度快些,而内地省市、尤其是西部省区,则可以因地制宜,相对慢些。

  迁移改革的深化,呼唤宪法确认迁徙自由;户籍制度改革的关键,是依法科学强化

  中国的户口迁移制度改革,从引进人才、引进技术与资金开始,却必须以稳妥而快速地解决数亿乡村人口的城市化、非农化这一世纪难题为结束;从行政审批的“放开、搞活”开始,却必须以按照市场经济规则依法规范人口迁移来结束。从这一点说,户口迁移制度改革进入了集中攻关时期,再也不能缺乏目标定向地临时应对、局部运作,而应当在全面研究现实问题与原因的基础上,整体确定改革的目标、步骤、方式和方法。

  1986年11月我就在全国治安学术会上呼吁迁徙自由,1989年以后更是多次公开撰文呼吁,现在,我更认为:是到了尽快承认公民迁徙自由权的时候了:迁徙自由,是公民依法自主选择和变更定居地的权利,是社会主义和市场经济两方面的共同需要,是“平等参与,公平竞争”、“依法规范、自主选择”等WTO基本规则的必备前提;开放、改革和发展,不仅提出了迁徙自由的迫切需求,也为迁徙自由权(不是迁徙自流或者自由迁徙的现实)的顺利实现奠定了基础。因此,我相信,国家依法规范、社会市场调节、个人自主选择的迁徙自由局面,应当、也必将在较短时间(5到10年)内在中国大地上形成。

  与户口迁移制度逐步淡化行政审批、强化依法调控相比,整个户籍制度的改革,不是“淡化”、“弱化”,更不是“取消”、“废除”,而只能是依法、科学地强化:只有依法、科学地强化对住户居民人口基本信息的管理,才能适应社会的信息化、网络化和经济的全球化、法制化,为个人的幸福与发展、社会的稳定与进步提供行为参照与管理基础,才能使中国跟上社会管理现代化的世界步伐,无愧于世界独一无二的数千年户籍文明。

  《人民日报.华南新闻》(中国人民公安大学 王太元)



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