（来源：科右中旗城市管理综合行政执法局）
（本文作者王毅是住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授）
最近一段时间，城管人员不文明执法的负面新闻频频登上热搜：从要求行政管理相对人缴纳保证金，到挨家挨户撕春联；从以“占道”为名强制收走小学生马路边写作业的桌椅，到强制没收幼儿园门口女业主卖的气球而迫使其全部放空气球等等。这些频繁发生的城市管理执法负面舆情，严重影响了全国城管队伍公正文明执法的形象，引起了部分市民群众的不满和抨击。针对这种情况，我们应当如何改进执法方式方法，严格规范公正文明执法呢？作者认为：各级政府部门及城管执法部门，应当加强人性化规范管理，严格推进包容性执法。只有这样，才能在建设中国式的现代化过程中，实现严格规范公正文明执法，得到广大市民群众的拥护和爱戴。
一、加强人性化规范管理
本文所说的加强人性化规范管理，主要是指地方各级政府对城镇占道经营，出店经营和马路市场等商贩的人性化规范管理。长期以来，对占道经营商贩的规范管理与执法，一直是城市管理及执法的难点和热点问题之一，也是社会矛盾爆发的一个焦点。表现在，一方面城镇中的弱势群体需要摆摊设点挣钱维持生活，从而获得部分市民群众的同情和支持；另一方面城镇市容环境卫生管理法律法规又禁止商贩占道经营堵塞交通，造成卫生脏乱差。因此，这种城管与商贩的矛盾始终处于社会的关注焦点，甚至城管执法中出现一点点问题社会都不能容忍，很容易就成为新闻媒体的热点。例如，城管挨家挨户撕春联的事儿就不止一次上过媒体热搜，被各种媒体和部分吃瓜群众进行抨击。那么，如何解决城管与商贩之间的社会矛盾呢？作者认为，城镇政府是城市管理的第一主体，应当高度重视解决城管与商贩之间的社会矛盾，而不是把城市管理产生的问题一股脑推给城管执法部门了事。
各级地方政府如何加强对个体商贩的人性化规范管理？作者认为，各级地方政府主要领导一定要把“坚持以人民为中心”的指导思想落到实处。特别在后疫情时代，一定要做到城管工作四个坚持：即“坚持问题导向和需求导向；坚持管理就是服务，在服务中实现管理的理念；坚持管理为主，执法处罚为辅的工作原则；坚持利用规范管理的手段持续解决人民群众急难愁盼的问题（这是我首次提出的“城管工作四个坚持”。有不当之处请读者指正）”。最近，上海市绿化市容局出台了《关于进一步规范新时期设摊经营活动的指导意见》（征求意见稿）。我看后感到：这个《指导意见》比较全面地贯彻了城管工作的“四个坚持”，用人性化规范管理市民集市、创意夜市、分时步行街、超出门窗和外墙经营（外摆位）等新型设摊行为，推动新时期设摊经营活动管理，满足人民日益增长的精神文明和物质文化需求，服务城市高质量发展，让设摊管理更加规范，城市烟火更加浓厚，市容环境更加优化，市民生活更加美好！各地具体如何规范管理商贩占道经营和出店经营，作者建议各地城管部门可以参考借鉴上海市的《关于进一步规范新时期设摊经营活动的指导意见》（征求意见稿），结合本地实际制定符合“城管工作四个坚持”的人性化管理方案。
二、严格推进包容性执法
包容性执法是作者结合后疫情时代城管工作的实际需求，首次提出的城管执法新理念、新方式。包容性执法就是指城管执法人员要用宽容大度的胸怀和态度对待行政管理相对人的过错与轻微行政违法行为。在后疫情时代，城管执法人员应当积极推进包容性执法，妥善处理城管执法中涉及人民群众切身利益的矛盾和问题，促进法律“权威力度”和执法“人性温度”的有效融合，让广大市民群众感受到城管执法的“温度”。但是，这个执法“温度”不是放弃执法原则，放纵城市管理行政违法行为，损害执法权威。例如，在“抖音小视频”中有一个城管执法人员蹲在地上悄悄地对占道经营的商贩说：“我们城管来的时候你就走，等我们走了，你再回来卖货”；还有一个“抖音小视频”中出现的画面是：城管执法车上装了一些收缴商贩占道经营物品和工具，但这个执法车以及其缓慢地速度在路上行走过程中，一些被收缴物品和工具的商贩纷纷拿走车上被收缴的物品和工具，而车上的城管执法人员视而不见，没有制止商贩私自拿走被收缴物品和工具的行为（如果城管执法人员放任商贩随意取走被收缴的物品和工具，那么，城管执法人员当时收缴物品和工具还有什么意义呢？）。可见，城管执法人员的上述行为都是及其错误的，绝对不是包容性执法行为，而是严重违反了严格执法原则，是必须要纠正的！
那么，在城管执法实践中怎样实施包容性执法？作者认为，包容性执法应当坚持依法执法；执法与教育相结合；执法与服务相结合等文明执法内容。
1、实施包容性执法要坚持依法执法。城管依法执法就是必须依照法律、法规、规章的规定进行，要坚持依法定职权、法定依据、法定程序办案，严格按照公布的城管权力清单和责任清单行使权力和履行职责。包容性执法不是对城管违法行为不处罚，而是要依法执法、依法处罚。按照新修订的《行政处罚法》中关于首违不罚以及正确行使自由裁量权的要求，对当事人首次实施轻微违法行为的，可以不处罚；对于一般城管违法行为，应当按照行政合法性与合理性原则进行处罚。但在行政处罚罚款执行过程中，行政相对人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，可以按照行政处罚法有关规定延期或者分期缴纳罚款；如果城管执法部门拟对行政管理相对人采取行政强制执行时，行政执法部门可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与行政相对人达成执行协议，缓解执行矛盾，避免矛盾激化发生暴力抗法。这是实施包容性执法的主要内容。可以说，坚持依法执法是最好的包容性执法。
2、实施包容性执法要坚持执法与教育相结合。坚持“教育为主、处罚为辅”的原则，严格按照“一说服、二教育、三引导、四警告、五处罚”的程序办事，反对不教而罚。例如，海南三亚某区城管执法人员强制收走小学生马路边写作业桌椅的案件原本是不应该发生的，但令人遗憾的是，还是发生了。如果该区城管执法人员按照包容性执法和坚持执法与教育相结合要求，对店铺业主以及正在写作的学生进行说服、教育，劝导商铺店主把占用道路的桌椅收起来，商铺店主也应该能够配合收起来。但如果商铺店主不听劝导，依然我行我素，那么，城管执法人员再对其占道的桌椅采取强制措施或者先行登记保存证据等措施，就不会引起这起负面舆情了。正因如此，作者建议，各地城管执法部门要加强队城管执法人员严格公正文明执法方面的培训教育，进一步提高城管执法人员的业务素质和执法水平。
3、实施包容性执法要执法与服务相结合。实施包容性执法要将严格执法与为民服务有机结合起来，坚持“以人民为中心”的思想，把广大市民群众合理的诉求与需求，作为城管执法工作的出发点与落脚点。例如，前几天，有一个抖音小视频正面反映某地两名女城管执法人员为民服务的情形，在视频中，两名女城管执法人员正在马路上巡查时，看见在一个拉着平板车卖甘蔗的大爷占道经营，便上前问询大爷情况，得知大爷是自产自销甘蔗，没有进市场经营。于是，这两名女城管执法人员先劝导大爷不要占道经营，然后，引导大爷进入不远处的疏导点继续卖甘蔗。此举，受到围观市民群众的称赞。昨天，微信公众号“大城管”报道了苏州城管给“星级商户”配备“城管服务专员”的做法。这就是包容性执法中执法与服务相结合的典型案例。相反，天津某地城管执法人员看见幼儿园门口女业主卖气球，不容分说就要强制没收所卖气球，而卖气球的女业主一气之下，将手中所卖气球全部放空。这个事件受到当时围观市民群众的抨击，说城管这样执法不人性化，让小商贩无法生存。其实，这些城管执法人员只要对其卖气球的女业主进行教育、劝导让其离开幼儿园门口，一般应该是配合离开的。当然，如果该女业主仍然坚持在幼儿园门口卖气球，那么，城管执法人员再对其严格执法，采取强制措施是没有任何问题的，也不怕围观群众拍照议论。但退一步说，如果这些城管执法人员能够坚持执法与服务相结合，帮助把卖气球的女业主安排到能够挣到钱的合适位置那就更好了。这样，既解决了该幼儿园门口乱摆卖的问题，又能解决卖气球的女业主的经营问题，不是很好吗？为什么要采取简单粗暴的执法方式解决问题呢？
综上所述，作者认为，地方各级人民政府应当认真贯彻落实党的二十大精神，真正把“以人民为中心”落到工作实处，加强对城镇商贩的人性化规范管理。而同时，各地城管执法部门要按照“城管工作四个坚持”的要求，严格推进包容性执法，打造良好的营商环境，促进经济快速发展，提高广大市民群众的满意度和幸福感。只有这样，城管执法才能赢得广大市民群众的拥护和爱戴。
延伸阅读
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国内第一部最实用的城管综合执法人员培训教材
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城管综合执法实务操作与典型案例
主 编：王 毅
副主编：何福平
出版社：江苏人民出版社
图书征订通知
为适应全国城管综合执法一线执法人员需要，进一步提升全国城管综合执法人员的业务素质与执法能力。 由住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院王毅教授主编、何福平副主编的《城管综合执法实务操作与典型案例》一书出版发行。
本书注重理论和实践结合，依据现行法律法规和城市管理行政执法理论，对城管综合执法所有执法环节都作了规范性阐述，并对城管综合执法中出现的常见问题、难点和热点问题都提出了解决对策和办法，为城管综合执法提供了执法实务操作范本， 目前是国内最新的、最规范、最实用的城管综合执法一线执法人员使用的执法教科书与培训教材，也是城管综合执法领域第一本实务操作指导用书，全国城管综合执法一线执法人员可参照本书进行规范性执法。由此可见，本书出版发行对城管综合执法工作具有理论指导性、实践规范性和实务操作性的现实意义。
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《城管综合执法实务操作与典型案例》目录
第一章 新时代城管综合执法的新理念、新要求
第一节 新时代城管综合执法的新理念 、新要求
第二节 新时代城管综合执法三项制度
第二章 城管综合执法基础知识
第一节 行政法基础知识
第二节 行政处罚法基础知识
第三章 城管综合执法中的违法案件构成要件与查处要求
第一节 违法案件的种类
第二节 违法行为的特征与构成要件
第三节 查处违法行为的基本要求
第四章 城管综合执法中的证据种类、规则与事实认定
第一节 城管综合执法中的证据、种类与证据规则
第二节 城管综合执法中的证据收集
第三节 城管综合执法中的证据分析与事实认定
第五章 城管综合执法的法律适用
第一节 法律适用一般规则
第二节 自由裁量基准制度
第三节 行政处罚自由裁量权适用规则
第四节 查处违法建设案件中的行政强制法的适用
第六章 新时代城管综合执法行为规范
第一节 执法纪律规范
第二节 着装仪容规范
第三节 执法用语规范
第四节 执法装备规范
第五节 执法记录设备使用规范
第六节 执法巡查规范
第七节 非接触性执法规范
第八节 现场执法规范
第七章 城管综合执法处罚案件程序实务操作
第一节 简易程序处罚案件实务操作
第二节 一般程序处罚案件实务操作
第三节 行政强制措施程序实务操作
第四节 行政强制执行程序实务操作
第五节 城管综合执法案件移送程序实务操作
第八章 城管综合执法文书制作与范例
第一节 城管综合行政执法文书概述
第二节 城管综合行政执法文书制作要求
第三节 行政处罚案件的立卷归档与管理
第四节 常用城管综合行政执法文书示例参考
第九章 城管综合执法人员如何有效防控与正确应对暴力抗法
第一节 如何防范暴力抗法
第二节 如何有效控制暴力抗法
第三节 如何正确应对暴力抗法
第十章 城管综合执法人员如何正确实施正当防卫
第一节 正当防卫的概念、特点和意义
第二节 实施正当防卫必须具备的条件
第三节 防卫过当与特殊正当防卫的界定
第十一章 城管综合执法人员的刑事保障
第一节 违法与犯罪的概念及犯罪的基本特征
第二节 侵犯城管综合执法人员人身权益的常见犯罪与刑罚
第三节 城管综合执法人员受到犯罪行为侵害后应如何处置
第十二章 城管综合执法中的民事权益保障
第一节 城管综合执法人员民事权益被侵害的行为表现及其原因
第二节 城管综合执法人员的合法民事权益与民事诉权
第三节 侵权民事责任承担者与民事责任承担方式
第四节 诉讼时效、救济途径与城管综合执法人员合法权益保障机制
第十三章 城管综合执法行政复议、行政诉讼应对实务
第一节 城管综合执法应对行政复议实务
第二节 城管综合执法应对行政诉讼实务
第十四章 新时代城管综合执法宣传实务
第一节 新时代城管综合执法宣传的特征和意义
第二节 城管综合执法部门宣传工作内容
第三节 提升城管一线执法人员宣传素质
第十五章 城管综合执法典型案例精选
第一节 查处城乡规划违法案件典型案例
第二节 查处市容市貌违法案件典型案例
第三节 查处城市环境卫生违法案件典型案例
第四节 查处城市园林绿化违法案件典型案例
第五节 查处城市市政公用设施违法案件典型案例
第六节 查处房地产（物业）违法案件典型案例
第七节 查处建设市场管理违法案件典型案例
第八节 查处城市环境保护管理违法案件典型案例
第十六章 城管综合执法业务知识和专业术语
第一节 城乡规划类
第二节 市容市貌和户外广告类
第三节 环境（环保）卫生类
第四节 园林绿化类
第五节 市政公用设施类
第六节 其他相关类
附件一：住房和城乡建设部《城市管理执法办法》
附件二：住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》
附件三：最高人民法院公布的5起因违法建设及相关行为被追究刑事责任的典型案例
附件四：《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》
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“毅”鸣惊人 始于初心 ——读《城管综合执法实务操作与典型案例》有感
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