作者：周丽丽 | 河南省中工设计研究院集团股份有限公司，河南交通运输战略发展研究院，河南省枢纽经济与产业发展研究中心
编辑：周丽丽 | 校核：杨阳 | 审核：龙志刚
广州城市更新历程一直深受政策和制度的控制和影响，是政府意志的体现。不能否认的是，士绅化是一场以现代化城市更新为名义的资本主义经济牟利行为。广州市的城市更新历程也存在同样的资本逐利行为，广州市通过制度的调控，实现每个阶段的优化升级——从起步阶段简单粗暴的政企联盟攫取租金差异、不顾城市发展，到三旧改造阶段完善制度增加公共服务和开放空间，再到系统更新阶段推动连片改造和微改造，到新阶段要求以城市更新引领城市发展。本文对其发展历程及其制度影响进行梳理，同时对新阶段城市更新的探索进行梳理，以期为其他城市的城市更新更好发展提供参考。
01 初步探索（2009年以前）
01.起步阶段（1978-1998）
1980年代，随着市场经济逐步活跃和城市土地有偿使用制度的实施，长期受压制的资本力量被激活。土地作为政府手中最大的资产，其经济价值突显。政府通过垄断土地一级市场、规制土地再开发权等方式，和开发商结成政企联盟，来主导广州市城市更新行动。1994年，广州陆续启动地铁1号线、内环路等重大基础设施建设，同步推动了1号线沿线28个房地产项目、金花街、荔湾广场等改造工程。这种“土地财政”导向下的高强度开发给旧城地区造成了巨大的人口和交通压力。
02.停滞阶段 (1999—2008年)
这个阶段，广州明确了“东进西联南拓北优”的发展战略，并确立了城市更新的主导原则：以新城建设带动旧城区改造。期望通过先搞好新城区，引导人口向外疏解，达到旧城房价下降、改造成本降低的目标。1999年，广州市政府宣布“不让房地产商参与旧城改造”，主要靠市区两级财政出资进行城市更新活动。一方面，政府主导的城市更新进展并不顺利。除了“迎亚运”工程外，城市更新工作局限于立面整饰、“平改坡”等美化工程。城市更新对于产业低端、交通拥堵、服务设施缺乏、居住条件恶化等实质问题缺乏有效作为。由于缺乏市场资金的支持，广州的城市更新逐步趋于“沉寂”。另一方面，日益高涨的房价与业主的危旧破房形成鲜明对比。由于政府规制土地再开发权，业主无法通过正规渠道获得“潜在地租”。于是，“小产权房”“村级工业园”、高密度“城中村”等违法建设进入高发期。
02 三旧改造探索时期（2009-2015年）
2009年，面对日益紧缺的土地资源和不断加剧的违法建设情况，广东省和原国土资源部联合推动“三旧改造”试点，城市更新进入了快车道。
01.制度创新降低更新门槛
1)土地出让金返还。针对不同情况，政府采用不同对策，如采用征收储备的改造方式，会根据相应规划用途返还业主部分土地出让金；针对具备开发条件的用地，业主可以选择自行搬迁后，由政府组织公开出让，按出让成交价的60％获得收益；如果规划为绿地、道路等不具备经营开发条件的，可以选择以同地段商业基准地价为基础，按相应比例计算补偿款等等。
政策制度降低更新门槛
2)协议供地，业主允许自主开发。在“三旧”改造工作中，广州市鼓励多种模式相结合的改造方法，为改造主体提供包括自行改造、公开出让、公益征收等在内的多种模式，以及招标、拍卖、挂牌、协议出让等不同供地方式。
3)税费减免，降低更新门槛值。“三旧”改造得以顺利推进还在于政府大规模的税费减免政策。比如针对“旧村”用地，农转用本来依法需要缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地占用税和耕地开垦费等。“三旧”改造政策施行后，这些费用全部免予交纳。税费减免削减了更新改造的成本，也进一步降低了更新门槛，提前了业主自行全面改造的时机。
02.更新实践以单地块房地产开发为主
在《关于加快推进“三旧”改造工作意见》等政策推动下，政府大规模让利得到了资本的强烈回应。三旧改造时期广州市共批复城市更新项目373个，其中80％是房地产开发项目。其特点是在政府主导下，允许符合条件的项目自行改造，合理分配土地增值收益，以拆除重建模式为主，单个项目推进，侧重硬件设施改造。广州实施了琶洲村旧改、林和村旧改等为典型的三旧改造。
琶洲村旧改
03.三旧改造的一系列问题
一是改造冷热不均，城市空间战略失衡。利润大的热点区域，比如交通枢纽、环境优越、公共服务设施优势区域，往往推进迅猛。而历史城区等规划管控严格的区域，则乏人问津。二是成本分担机制缺失，公共服务设施落地困难。城市人口迅速增加，但相应的公共服务设施难以匹配落地，城市品质不升反降。三是房地产吸血明显，产业升级乏力。过分倚重房地产开发而忽视产业结构升级，压缩了新型产业的成长空间。
03 系统性更新阶段(2015年-2019年)
01.政策在制度上创新
1）强调规划引领，制定详细年度计划。要求所有改造项目必须在遵循广州市“三旧” 改造整体规划的前提下， 制定相应的年度实施计划进行审批。此举利于强化土地管理， 控制节奏，避免存量土地再开发节奏过快冲击土地市场。
2) 推动从“单个项目改造”向“连片改造”转变。为保证改造对城市整体发展与建设效益的贡献，广州市政府制定《广州市城乡更新单元规划编制技术指引》，采取划定城乡更新改造单元的办法进行成片改造。政策要求打破以权属边界为范围的“单个项目改造”方式，强调各区“结合城市发展战略，划定城市更新片区”。并加强从片区到街道、全区的统筹。“肥瘦搭配”压低单个项目的潜在地租，避免公共利益失衡。
3) 推出“微改造”配套优惠政策，降低整治修缮的门槛值。如工业项目改造，业主如果转型为创意产业等新型业态，可参照工业用地性质进行整治修缮，政府不收取土地出让金。待5年过渡期结束后，再按新用途办理用地手续。
02.连片改造和微改造双管齐下
1）连片改造
广州市通过制度创新，包括提供资金支持、融资政策、税收减免、容积奖励，降低了更新改造门槛，推动了该时期的连片改造。
如采用政府收储模式，对广钢联同鹤洞-东塱-西塱的三村一厂旧改，以统一规划、统一整理、政府主导的土地征收改造为主，土地收益优先用于支持广钢转型，其次以房地产开发为主，配建保障性住房。
广钢旧厂连片改造
又如在利益统筹的总体框架下，对鱼珠车辆段片区的土地整备项目，以“政府引导、统一规划、模式自选、整体运营”为原则，通过“划定土地整备范围—开展产权整理—落实整备分区—实现利益统筹”4个步骤，实现片区成片连片改造与空间治理。
鱼珠车辆段片区的现状、整备分区及规划方案
然而，从客观上来看，连片改造模式增大了项目协调的范围，强制公建配套增加了开发项目的成本。大量更新项目进入停滞观望期。由于城市更新产权主体的日益复杂、协调难度增大，同时受限于自身公共财政的压力，导致更新激励力度的不足，广州在成片连片更新的成效较为一般。根据相关统计，从这个阶段广州已批复的更新项目来看，大多为社区微改造及单个地块项目，成片连片改造较少，如旧村改造、片区策划的更新项目只占总项目的18.8%。在此阶段中，广州市旧厂房更新改造主体以民营企业和市属国企为主，占比约为79％，改造方向仍以地产为导向，发展工改居、工改商，占比约为78％， 用于发展实体经济的改造用地比例偏少。
2）微改造
资本认识到了城市稀缺资产（历史街区、工业遗产等）的价值，不再简单期望以运营的收入收回建设成本，而是轻资产重资产两本账分开算，项目运营收入作为轻资产计算，项目本身因其资源稀缺性的天然属性而成为资本的重资产。
基于以上的思路，国资平台、房企等资本在广州市推动了一系列的微改造。
如荔湾区政府创新采取“政府主导，企业承办，居民参与”的创新模式开发建设，通过BOT方式（Bulid-Operate-Transfer，即“建设-经营-转让”）引入社会资本（通过公开招商引入万科集团）对恩宁路历史文化街区（永庆坊）进行“微改造”，由企业改造、建设、负责招商与运营，15年运营期满后交回政府。
广州市恩宁路历史文化街区（永庆坊）微改造项目
又如TIT创意园项目，广州轻工集团响应市政府“退二进三”政策，对厂区进行产业调整和建筑微改造，改造投资约2亿，由T.I.T创意园与香港领汇房地产投资信托基金共同合作进行改造，在保留城市工业发展记忆的基础上进行改造升级为创意产业园。
又如树德南沙创意园，园区前身为大稳玻璃厂， 2014年树德集团有限公司通过全资购买取得大稳玻璃厂的产权，进行改造后自主运营，建设成为手工作坊与艺术教育培训主题园区。
树德南沙创意园微改造项目
但是，由于资本的逐利行为，使得微改造同样存在着冷热不均的问题，热点地区有企业及社会资本自发进入；背景区域全靠政府投资，社会资本进入意愿不强。如恩宁路历史文化街区，其历史悠久、区位优越，改造前后租差较大，就更容易有社会资本主动投入改造；又如TIT创意园、城安围船厂等由工业厂房微改造而成的创意文化产业园区，由于现状业主少，改造前后租差大，改造后具有对外属性，可实现对外经营运营，而能吸引一部分资本自发投入改造；即使是老旧社区改造，首批挑选的社区也是如旧南海社区、半塘五约这类具有悠久历史的街区，改造后具有对外属性，作为城市的半公共空间存在，即使是这种资源优秀的社区，也基本上由政府投资而社会资本投资较少进入。普通背景区域的微改造更难以吸引社会资本进入。
对于微改造的项目而言，与全面改造时期房地产模式的开发模式不同，微改造的改造主体一般需要持有资源并进行招商运营，不是地产模式的一锤子买卖，需要改造主体更高的经营和运营能力，对改造运营主体是一种考验；同时需要大量对高租金不敏感和需要特别的创意空间的高端产业的企业，也是对城市的一种考验。
04 新时期的探索(2020年-至今)
为了应对和解决2019年以前城市更新中存在的诸多问题，如规划引领不足，对城市结构优化引导不足、重项目实施弱全局统筹等。新的时期，广州市把城市更新提高到了前所未有的战略高度，提出将城市更新作为广州推动高质量发展的重要引擎，在全国率先探索超大城市系统更新实现高质量发展的新路径。广州正式启动以“存量与增量联动、产业与空间结合、文化与活力并重”为特征的新一轮城市更新行动。提出将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，坚持强化规划引领和刚性管控、塑造城市特色风貌、统筹谋划增存资源、打造安全韧性城市、协同交通设施建设，以提升广州城市发展竞争力与可持续发展能力为战略牵引，聚焦重要区域与重点功能片区，精准配置空间资源，着力塑造城市高质量发展新空间。
01.宏观层面从配置资源转向保护资源
专项规划思路转变——从配置资源转向保护资源。宏观规划是具有公共资源属性的，在增量时期配置资源的习惯，在存量时期一定要改过来：保障好公共资源，减少对市场行为的干预。
同时在宏观层面 “资产甄别”作为“新规划”的核心技术。在整个城市层面，首先要把“能够更新，如何更新”这件事解决掉，并不去强调一定要更新成什么样，而是把更多的空间留给后续，在实施过程中进行尝试。
02.实施层面多元途径创新探索
1）一二级开发分离，政府以做地为主
广州市2023年发布的《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》和《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》两个文件，确定不再由开发商全流程介入城市更新项目，将一级开发与二级开发严格区分，一级开发后土地必须收储，进行招拍挂之后才能进入二级开发，而土地一级开发必须由政府认定的国有企业承担。这种模式完全颠覆了过去高度市场化的模式，修复了以前过度依赖民营类企业一二级联动的方式。不仅减轻了每个阶段市场主体的资金压力，也降低了旧改项目停滞的风险，有利于项目尽快落地实施。
2）更倾向于将财政资金投入到公共资产
城市更新有两个方向，一个是微更新，一个是精改善。在微更新中，将公共财政投入到更新的社区中，受益人主要是社区中的居民，受益面有限，如果在城市更新中采用精改善的方式，将财政资金投入到公共资产，对城市会更加公平有效。从广州微改造的历史中也能发现，即使是老旧小区改造，广州选择的也多是具有公共属性的历史街区。
3）强化节点区域资产包持有模式和退出机制的探索
针对城市节点区域的精改善类的项目，强化其集中资产的资产包持有模式，作为强运营、大投入的资产包；同时基于资产包无法无限扩大的，积极探索资产包的退出机制（ABS和REITs）退出机制的完善意味着财务投资人的银行、信托等金融机构能够在3-5年短期时间内收回投资成本、获取收益，意味着短期资金与长期资金能够顺利衔接，意味着原始社会投资人在“禁退期”后能够通过股权转让获取收益。作为社会投资人的施工单位和作为初始财务投资人的金融机构均可以利用资产证券化工具退出项目，转由更适合长期投资的保险、社保基金、养老基金等债券投资人持有项目资产，提高投资使用率。
4）持续背景区域规模化低盈利模式探索
针对城市背景区域（一般指社区）的微更新模式，投入不宜过大，这类资产超过一定规模，现金流收益稳定，才可以考虑其他融资或退出方式。
创新金融支持。最新一轮的背景区域的更新中，以东山肉菜市场和恤孤院路7号楼的焕新工程为例，采用政银企合作的模式，探索采用包括低息超长期贷款等方式的金融支持政策机制。在市住建局城市环境建设管理处搭桥牵线下，建行和盛高集团紧密推进，由建行向执行单位盛高提供信贷支持，由盛高投资负责实施改造更新。
探索规模化低盈利模式。广州市首个老旧小区改造施工运营一体化项目（黄石花园小区等15个老旧小区），该项目引入社会资本（愿景明德，该企业因成功打造北京老旧小区改造“劲松模式”而广为人知），投资运营小区内300多套直管公房，推进无物业小区的物业引入工作。该模式中，授权企业对社区低效空间进行改造提升和长期运营，通过经营低效空间、收取停车管理费、收取物业管理费等后续的使用者付费、政府补贴、商业收费以及未来可能落地的养老、托幼、健康等产业，实现一定期限内的投资回报平衡，形成老旧小区改造“微利可持续”的市场化机制。
结语
通过对广州市城市更新的历程梳理可以发现，政府通过制定政策（金融政策、土地政策、税收政策等）、制度和宏观规划，推动或者主动延缓着城市更新的发展节奏，管控着资本在城市更新领域的建设活动，使得城市更新从全面改造的地产开发式快节奏逐步走向片区统筹以及微改造式的长期持有或经营模式。
新的时期，城市更新被提升到了战略高度，仍然面临着诸多挑战，未来仍需要各个城市不断的创先和探索，政府从宏观规划的引导、优惠政策机制的出台等方面，资本从经营性方面考虑，多方共同努力，实现城市的良性发展！
责编:刘安琪 | 审核:李震 | 监审:万军伟
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