引言
本次矿产资源法修改是1986年颁布以来的第一次重大修改，引起矿业行业和社会各界的高度关注。本次修法内容丰富，亮点众多，修改的内容较好地回应了过去矿产资源开发管理中焦点和难点问题，一定程度解决了长期困扰中国矿业行业良性发展法律制度缺失的困境，对矿业企业、矿政管理机关、矿业从业者都将产生重大影响。笔者围绕本次法律修改重点内容，从矿业权登记与行政审批分离、矿业权出让方式、矿业权出让收益、矿业权保护、矿业权补偿、矿业用地保障、矿区生态修复等方面，结合法律条文变化、现行政策规定、实务案例等撰写系列解读文章，供读者参考。
2024年11月8日，《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过，自2025年7月1日起施行。本次矿产资源法修改是1986年矿产资源法颁布以来的一次重大修改，引起矿业行业的高度关注。
一、矿产资源法修改的过程
我国现行的《矿产资源法》颁布于1986年，1996年进行了部分修改，2009年又做了个别文字修正。由于1996年仅是部分修改，还保留一定的计划经济的色彩，与我国社会主义市场经济体制下矿产资源管理需要相差甚远。特别是随着市场配置资源方式作用的发挥，探矿权、采矿权在《物权法》中被明确为用益物权，矿产资源管理制度管理改革进程的推进，修改矿产资源法的迫切性越来越强烈。
作为矿产资源行政主管部门，无论是原来的国土资源部还是现在自然资源部，一直在积极推进矿产资源法修改工作。
2003年，原国土资源部就曾成立“《土地管理法》《矿产资源法》修改领导小组办公室”（简称“两法办”），负责矿产资源法修改的研究和条文起草工作。两法办成立后，曾组织全国性大规模的矿产资源法修改调研，形成多份调研报告；组织召开各层面专家论证会，听取各方对矿产资源法修改的意见，并着手起草《矿产资源法》修改草稿。
2005年国务院针对一些地区矿产资源开发秩序比较混乱，存在矿山布局不合理、经营粗放、浪费资源、破坏环境、安全生产事故频发等问题，决定在全国范围内开展全面整顿和规范矿产资源开发秩序专项行动，并且要求将这次整顿中发现的问题及解决对策上升到法律制度层面，为矿产资源法修改奠定基础。全面整顿和规范矿产资源开发秩序活动实际上在2010年底才全面结束，矿产资源法的修改日程也随之延期。
虽然矿产资源法修改延期，但其一直列在立法机关的工作计划中，从十一届至第十四届全国人大常委会立法规划中，都明确列有矿产资源法。
2010年后，虽然国土资源部矿产资源法修改小组成员几经变化，但修法工作并未停步，《矿产资源法》修改草稿数易其稿，却始终没有走出国土资源部报到国务院进行审查。
2017年开始，我国矿产资源管理制度改革进入快车道。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》（以下简称《改革方案》），作为矿业权出让制度改革的指导性文件。《改革方案》要求完善矿业权竞争出让制度，以招标拍卖挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争出让；严格限制矿业权协议出让；下放审批权限，强化监管服务。提出用3年左右时间，建成“竞争出让更加全面，有偿使用更加完善，事权划分更加合理，监管服务更加到位”的矿业权出让制度。自然资源部按照《改革方案》要求，选择6个省、自治区进行矿业权出让改革试点。
2016年财政部、国家税务总局联合印发了《关于全面推进资源税改革的通知》（财税〔2016〕53号），明确了资源税改革的主要内容。2017年国务院发布《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号），将原来的矿业权价款调整为矿业权出让权益，将矿产资源补偿费并入资源税。随后，财政部国土资源部联合印发了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）。这些政策文件拉开了矿产资源价税费改革的大幕。
自然资源部组建后，重点推进矿产资源法修改工作。之前实施的矿产资源管理制度改革也为法律修改提供了重要的实践基础。2019年12月17日，自然资源部发布公告，就《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）公开征求意见。在广泛听取社会各界意见和建议的基础上，形成了矿产资源法修订草案送审稿，于2020年2月报送国务院。
2023年12月1日召开的国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》，决定将修订草案提请全国人大常委会审议。
2023年12月25日，矿产资源法修订草案首次提请十四届全国人大常委会第七次会议审议。2024年6月25日，矿产资源法修订草案提请全国人大常委会会议二次审议。2024年11月4日，矿产资源法修订草案提请全国人大常委会会议三次审议。
2024年11月8日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了矿产资源法修订草案。新修订的《矿产资源法》自2025年7月1日起施行。
二、新《矿产资源法》突出权利保护这条主线
本次矿产资源法修改是一次大修，法律条文从原来的7章53条增加至8章80条，修改的内容包括对总则、矿产资源勘查、矿产资源开采、法律责任等章条文进行修改，新增加了矿业权、矿区生态修复、矿产资源储备和应急等三章，删除了两章和部分条款，可以说内容非常丰富，重点十分突出。如果以1986年矿产资源法颁布计算，已经经过38年没有大规模修改了；即使按照1996年第一次修改计算，矿产资源法也有28年没有做实质修改了。笔者认为，三十年磨一剑，本次矿法修改最为重要的亮点，就是突出矿业权人权利保护这条主线。
1、将矿业权物权登记与勘查许可、开采许可相分离
自1986年矿产资源法颁布实施以来，探矿权、采矿权就是与勘查开采的审批登记是同一概念，即所谓的“以证载权”，有证有权、无证无权。1996年矿产资源法修订后，我国市场经济体制改革已经逐步深化，探矿权、采矿权的财产属性日益明显，2007年《物权法》颁布实施以后，探矿权、采矿权明确规定为用益物权，此时作为用益物权的探矿权、采矿权与“以证载权”现状的矛盾渐显，最突出问题就是矿业权人利益得不到合法保障，探矿权、采矿权作为用益物权，完全受制于勘查许可证、开采许可证行政审批的制约。主要表现为：
一是勘查许可证，特别是采矿许可证被人为设定较短期限，经常是2至5年，有的甚至是1年期限，勘查许可证、采矿许可证到期后如果不能正常办理保留、延期手续，那么探矿权、采矿权也就不复存在。矿业权人为了保证矿业权合法性，一直在办理续期状态中，使探矿权采矿权经常处于不确定状态。
二是由于探矿权采矿权经常处于权利不确定状态，使权能的行使受到极大的限制，包括开采、抵押、转让、对外合作等不能正常开展，严重影响矿业权用益物权权益的保障。
三是正常的探转采、延续、保留、变更申请的行政审批被无理由不予受理或者法外增设行政许可条件，致使探矿权人、采矿权人无法获得行政许可，最终丧失探矿权和采矿权。
本次修法明确规定矿业权物权登记与勘查许可、开采许可行政审批相分离，彻底结束“一证载两权”的矛盾状态，是对矿业人最大的利益保护。
一是明确矿业权设立、变更、转让、抵押和消灭，通过申请的方式进行登记，取代了原来通过行政审批方式办理矿业权登记，提高了矿业权人办理登记的自主性。
二是在法律中明确探矿权的期限和采矿权的期限，虽然在以往矿业政策中也有类似规定，但在法律层面属于首次，增加了确定矿业权合理期限的刚性保障。
三是将矿业权登记与勘查许可证、开采许可证审批分开，使得矿业权权利不再受制于勘查、开采作业行为的行政监管和行政审批，保障了矿业权的独立性。
2、进一步明确探矿权与采矿权的法定关系
探矿的最终目的是为了开采，这是毫无疑问的。但在原矿产资源法中探转采规定的较为模糊，仅规定探矿权“有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权”。优先权一般在法律意义上是同等条件下的优先，虽然实践中探转采的权利一般能给予保护，但法律规定“优先”的提法，给探转采增加了不确定性，也为矿业勘查投资带来负面作用。实践中也不乏行政机关、司法机关对探转采权利做出错误理解和裁判的案例。
实际上探矿权和采矿权的分设是依据矿产资源开发的规律而定的，探矿权和采矿权仅是矿产资源开发的不同阶段，探转采是探矿权人法定权利。探矿权人探明矿产资源储量并满足矿山开采的经济、技术、安全等条件下，享有取得采矿权的权利，这是法律的应有之义，绝对不是简单“优先”的问题。所以新《矿产资源法》第二十三条第一款直接规定“探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利”，删除“有权优先”的表述，明确了探矿权、采矿权是矿业权的不同阶段，使矿业权人申请探转采的法定权利更加明晰。
3、进一步明确和丰富矿业权的具体权利内容
一是丰富了探矿权保留的具体规定。新矿产资源法针对探矿权人申请保留明确了三种情形，即为了公共利益的需要，或者因不可抗力或者其他特殊情形，相较于原来保留主要适用于探矿权人探明储量后申请来讲，新法规定的内容更具有科学性。并且探矿权保留期限不再单独计算，而是中止原来的探矿权期限。
二是对探矿权、采矿权续期做了明确规定。虽然以往矿业管理法规政策也规定了探矿权延续制度，但上升到法律层面进行规定这是第一次。
三是首次在法律层面明确矿业权可以出资和抵押，拓展了矿业权权能。按照物权法相关规定，矿业权作为用益物权应当是可以抵押的，但在矿政管理实践中存在不同认识和不同做法，矿业权抵押受到较大限制。
四是明确矿业权人在先权利。新《矿产资源法》第二十三条中规定，“矿业权人有权依法优先取得登记的勘查、开采区域内新发现的其他矿产资源的矿业权，具体办法由国务院自然资源主管部门制定。”
五是首次明确矿业权人相邻权。新《矿产资源法》第三十五条中规定，矿业权人在勘查、开采区域内勘查、开采矿产资源，可以依法在相邻区域通行，架设供电、供水、通讯等相关设施。
4、首次明确矿业权人有权获得公平合理补偿
一是新《矿产资源法》第二十六条中规定，为了公共利益的需要，原矿业权出让部门可以依法收回矿业权，但应当依法给予公平、合理的补偿。实践当中经常发生政府部门要求矿业权人提前注销矿业权或者到期基于政府原因不予延续等要求矿业权放弃权利的情形，此前对这些问题，到底如何定性、谁有权限决定、通过何种方式、给予什么补偿等法律规定缺失，新《矿产资源法》实施，笔者认为上述问题可以通过矿业权收回的法定途径来解决。
二是新《矿产资源法》第三十二条中规定，建设项目压覆矿产资源，建设单位应当在压覆前与矿业权人协商，并依法给予公平、合理的补偿。在我国工业化和城市化进程中，以铁路、公路为代表的基础设施项目的大量建设，导致建设项目压覆矿产资源现象较为普遍。由于政府部门和项目建设单位对矿产资源压覆法律关系以及矿业权财产属性认识的不足等多种原因，很多建设项目压覆矿产资源补偿纠纷很难达成补偿协议，最终要通过司法途径解决。在司法裁判中，因为压覆补偿标准缺失，导致已有司法判例存在同案不同判的问题。新《矿产资源法》首次在法律层面明确压覆补偿制度，并且明确压覆补偿是建设单位与矿业权人之间的民事纠纷，补偿标准是公平合理。这一规定为后续矿产资源压覆补偿纠纷裁决提供法律基础，具有十分重大的意义。
5、保障战略性矿产资源采矿用地的规定突破原有土地管理法律制度
矿业企业用地在矿产资源开发中是个老大难的问题，并不是新的问题。矿产资源开发不能是空中楼阁，必须要占用土地，有的露天开采的矿占地面积还非常大。但囿于我国土地管理制度规定，采矿用地属于建设用地，如果占用耕地、林地、草地等农用地必须按照建设用地管理制度办理农转用手续，这涉及土地规划、新增建设用地指标、耕地占补平衡等制度管控，制度上是通行的，但到土地管理实践中，相当大比例的采矿用地不能依法办理用地手续，形成“合法采矿、非法占地”的局面。
新《矿产资源法》第三十四条相对于土地管理法律法规作出了制度性突破。一是规定开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。这一点突破了《土地管理法》中对集体土地征收范围的规定。二是规定露天开采战略性矿产资源占用土地，符合条件的，可以临时使用土地。这一点突破了《土地管理法》中农转用制度和临时用地制度的规定。这些突破值得充分肯定，临时用地制度规定对于保障露天开采战略性矿产资源的矿业权人合法用地具有重大意义，也是我国多年对采矿用地改革实践探索成果的法制化。
新《矿产资源法》强化对矿业权人的权利保护，意义十分重大。一方面，矿业权利制度是矿产资源管理基本法律制度，矿业权是矿产资源国家所有权的派生权利，只有对矿业权进行有效保护，矿产资源管理法律制度顺利实施，才能确保矿产资源国家所有者权益的实现，确保矿产资源得到合理有效的开发利用，保障国家矿产资源安全。另一方面，矿业权属于用益物权，具有明显的财产属性，是矿业企业的核心资产，只有矿业企业的财产权益得到有效保护，不被随意侵害和剥夺，才能坚定市场主体投资矿业的信心，促进矿业高质量发展。
三、本次矿产资源法修改存在的遗憾和不足
虽然本次修法亮点纷呈，修订的内容较好地回应了过去矿产资源开发管理中的焦点和难点问题，解决了部分长期困扰中国矿业行业良性发展制度缺失的困境，但仍然存在一些未解决的问题。笔者认为主要包括以下几个方面：
1、没有厘清矿业权出让取得成本、国家所有者权益和资源税的关系
按照目前矿产资源权益金制度改革的规定，在矿业权出让环节征收矿业权出让收益，作为矿产资源所有者权益的体现，同时在矿产资源开采环节征收资源税。但矿业权出让收益制度出台后受到广泛质疑，部分专家认为，在出让环节收取的只能是取得矿业权的竞争成本，即国外矿产资源管理所谓“红利”“签字费”，而不是支付矿产资源所有者权益的对价。理由是一方面如果是探矿权出让，此时矿产资源的矿种及资源量的有无、多少都不确定，无法估算或者确定所有者权益金额；另一方面，只有在矿产资源开采阶段，矿产资源耗竭性才得以体现，国有作为所有权人利益受到损害，在此阶段要求矿业权人缴纳所有者权益对价才更为合理，符合矿产资源开发规律。针对矿业权出让环节一次性征收矿业权出让收益加重矿业权人负担的质疑，在财政部和自然资源部联合下发的10号文件中，将原来以确定金额征收的矿业权出让收益变更为出让环节竞争确定的金额“价”加上在矿产资源开采环节缴纳政府部门根据不同矿种确定的“矿业权出让收益率”，即矿业权出让收益变为“价+率”。但矿产资源在开采环节还要缴纳资源税，资源税同样按照“税率”方式缴纳。同一个生产经营行为，在同一环节缴纳两种不同的“率”实在让人难以理解。
立法部门在立法过程中已经关注到业界对矿业权出让收益征收的质疑意见，但没有进行深入研究加以明确，仅仅在条文中对如何制定矿业权出让收益征收办法作出原则性规定，把这一问题又下放到行政机关去处理，错过在法律层面对矿业权出让收益问题正本清源的机会。
2、对矿业权作为用益物权的权益保护力度仍有不足
一是新《矿产资源法》对矿业权收回和矿产资源压覆补偿原则均规定是“公平合理”，但公平合理具体标准是什么？以往司法实践中通常采用成本补偿或者价值补偿的标准，哪一种是公平合理的？笔者认为矿业权作为用益物权，属于矿业权人的合法财产权益。按照民法典相关规定，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例 》就明确规定对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿等。所以，笔者认为新《矿产资源法》对矿业权收回和矿产资源压覆补偿没有规定按照矿业权评估价值的原则，给未来矿业权人能否获得真正公平合理的补偿留下隐患。
二是对自然保护地内不符合管控要求的矿业权仅是明确有序退出，没有明确规定给予公平合理的补偿。在以往实践中，自然保护区内、生态红线内矿业权是依法设立的，但在按照行政机关要求退出时，很多没有给予合理补偿，侵害了矿业权人合法权益。下一步不排除自然保护地范围变化等原因，仍然会发生新的自然保护地范围内矿业权退出的问题。根据行政法“信赖利益”保护原则，应当对自然保护地内退出的矿业权人给予合理补偿，方能体现矿业权作为用益物权的权利。
三是矿业权收回和矿业权退出的具体含义尚需明确。按照目前法律理论主流观点及司法解释，矿业权出让属于行政行为，矿业权出让合同属于行政协议。在司法实践中，矿业权延续、变更等审批又属于行政许可的范畴。如果按照此种观点，矿业权收回的性质应当属于解除行政协议或者撤回行政许可，仍然属于行政行为。但对物权“收回”的概念目前法律层面仅见《土地管理法》中土地使用权收回的规定，似乎又是民事法律关系的范畴。矿业权退出的概念如何界定，仍然存在诸多需要辨析的问题。
所以，在后续法规规章、司法解释的制定当中，应当对矿业权收回和矿业权退出的行为性质、法律关系、职责权限、程序要求、具体形式、救济途径等做出具体规定，这些事关矿业权权益保护重大问题。
3、采矿临时用地制度涵盖面不足
采矿临时用地特殊制度仅针对战略性矿产资源，排除了其他矿种采矿用地的特殊保障。“合法采矿、非法占地”是我国矿产资源开发长期存在的问题，主要受制于土地管理实际情况。根据政策规定，战略性矿产资源仅是油气矿产和少数金属矿产、非金属矿产，其他更多的非金属矿不包括在内。那意味着这些非战略性矿产资源的矿业权人，其采矿用地依然无法得到保障，违法占地的现象可能还会长期存在。
另外，临时采矿用地制度要求“及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。”，往往露天开采的非战略性矿产资源的矿种更为适合，比如砂石矿，占地面积大，用地时间相对短，用地后便于复垦成耕地，相对来说更能保障数量不减少、质量不降低。所以，给予露天开采的战略性矿产资源特殊用地制度保障，确实突出了对战略性矿产的支持，但从露天采矿土地利用方式、用地期限、可复垦程度来讲并不十分科学。我们期待后续的法律政策制定过程中，能够建立起全面的、系统的采矿用地保障制度。
4、法律制度的落实尚需取决于下位法的细化
新《矿产资源法》虽然有很多保护权利或者调整矿产资源开发秩序的制度性规定，但这些制度仍然是原则性的、笼统的表述。其制度的具体落实仍然需要依靠下位法甚至是规范性文件。笔者认为，当前矿产资源立法应当摒弃“宜粗不宜细”的原则，能够细化的条文应当在法律中尽量细化，增强法律的可操作性，因为法律的生命力在于实施。如果将实施性、操作性内容都留待下位法来解决，难免出现法律留给条例，条例留给规章、规章留给规范性文件，最后还是要靠规范性文件来管理矿产资源的现象，但依靠规范性文件管理的弊端在过去已经十分明显，在此不再赘述。
笔者简要分析新《矿产资源法》存在的遗憾和不足，绝不是对立法者的苛责或者鸡蛋里挑骨头，仅是出于以往经验对法律下一步具体实施的担忧，但愿这种担忧是杞人忧天。
毋庸讳言，新《矿产资源法》实施必然会在我国矿业法治历史上留下浓墨重彩的一笔，一定程度从法律制度层面解决了我国矿产资源管理长期面临的困境和难题，为我国将迈入依法治矿的新时期提供了制度保障。同时我们也必须认识到，不能期望通过制定一部法律就一劳永逸解决所有问题，矿产资源管理法治化是一个过程，需要社会各界长期共同的努力和斗争。返回搜狐，查看更多
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