11月29日，在国家能源局的统筹组织下，中国电力企业联合会（下称“中电联”）联合多家单位共同发布《全国统一电力市场发展规划蓝皮书》（以下简称《蓝皮书》），首次明确了全国统一电力市场发展的“路线图”和“时间表”。
《蓝皮书》提出“三步走”战略：第一步，到2025年初步建成，实现跨省跨区市场与省内市场有序衔接；第二步，到2029年全面建成，实现新能源在市场中的全面参与；第三步，到2035年完善提升，支持新能源大规模接入，形成市场、价格和技术全面协调的市场机制。
需要指出的是，《蓝皮书》相较于《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》的新能源全面入市时间来看，有所提前。
此前，《指导意见》要求“到2030年，新能源全面参与市场交易，市场主体平等竞争、自主选择，电力资源在全国范围内得到进一步优化配置。”而《蓝皮书》则将进程提前到2029年，其相关基础条件已更加成熟和健全。
《蓝皮书》系统总结了中国电力市场建设取得的成就。国家能源局监管总监黄学农介绍，新一轮电力体制改革以来，中国电力市场化建设快速推进，电力体制改革、电力市场顶层设计政策文件相继出台。《电力市场运行基本规则》等文件陆续印发实施，逐步构建起全国统一电力市场“1+N”基础规则体系。
据介绍，目前中国已初步形成“管住中间、放开两头”的体制架构，基本建成“统一市场、协同运作”的电力市场总体框架。空间上，覆盖省间、省内交易。时间上，覆盖多年、年度、月度、月内和日前、日内现货交易。交易标的上，覆盖电能量、辅助服务等交易品种。
从电力市场交易情况看，2023年，全国市场交易电量占全社会用电量比重为61.4%。市场促进电力资源更大范围优化配置的作用不断增强。截至去年底，全国电力市场累计注册经营主体74.3万家，同比增长23.9%，电力市场活跃度进一步提高。同时，新能源入市节奏加快。2023年，全国新能源市场化交易电量达6845亿千瓦时，占全部新能源发电的47.3%。部分大型发电企业新能源参与市场比例已超过50%。绿电、绿证交易规模不断扩大，2024年上半年，全国绿电交易电量达到1519.3亿千瓦时，同比增长233%，交易绿证1.6亿个。
在电力市场建设稳步推进的同时，仍存在部分问题挑战。比如，当前全国多层次电力市场协同运行亟待进一步加强，电力市场功能和交易品种有待进一步丰富，支撑新能源大规模发展和入市的政策机制仍需完善。
“进一步完善的全国统一电力市场具备几方面特征。”中国电力企业联合会监事长潘跃龙说，一是多层次市场全面融合，市场环境更加公平、更有活力。二是形成功能完备、品种齐全的功能矩阵。基本形成完备的交易品种体系，品种设置更加适应电力市场多元目标，体现电力商品多元价值。三是实现各类主体全面参与电力市场。形成源网荷储各类主体协同互动、自由竞争的市场格局。四是新能源常态化参与电力市场机制更加健全。五是形成适应全国统一电力市场的电价机制。由市场形成的价格机制进一步完备，充分发挥市场价格信号对于电力发展、规划、投资和消费的引导作用。
《蓝皮书》共提出了八条近中期重点任务，包括明确各层次电力市场的功能作用、构建功能完备、品种齐全的市场体系和构建功能完备、品种齐全的市场体系等方面。
一是构建多层次统一电力市场架构。明确省（区、市）电力市场、区域电力市场和跨省跨区电力市场的功能作用。引导各层次电力市场协同运行，建立不同层次市场的有序衔接机制。有序推进跨省跨区市场间开放合作，扩大跨省跨区交易经营主体范围。
二是构建功能完备、品种齐全的市场体系。深化中长期市场连续运营，推动现货市场建设，优化辅助服务市场。推进电力容量保障机制建设，如深化容量电价机制，研究容量市场。探索建设输电权、电力期货市场，为市场提供更多风险管理工具。
三是构建适应绿色低碳转型的市场机制。推动新能源市场化交易，优化新能源市场机制，推动清洁能源市场化消纳。完善大型风光基地电力交易机制，探索多类型主体联合参与市场的方式。扩大绿电交易规模，完善绿证核发和交易机制，提升绿证流动性。
四是构建系统安全充裕、灵活互动的市场机制。激励灵活调节电源，如常规机组、新型储能、抽水蓄能电站等，发挥其调节能力。构建用户侧资源互动响应机制，提高需求响应规模，推动用户侧资源参与市场。
五是构建统一开放、公平有序的市场运营机制。规范统一电力市场基本规则和技术标准，提高电力市场交易组织和调度运行效率。加强电力市场交易结算管理，构建统一规范的电力市场信息披露体系，提升市场透明度。
六是构建批发与零售市场顺畅协调的衔接机制。优化售电公司在批发市场与零售市场间的价格传导机制，丰富零售交易品种。提升零售市场服务能力，简化业务流程，提供“一站式”服务。
七是构建统筹衔接的政策、管理和市场体系。做好电力市场与电力发展的统筹衔接，建立电力市场对电力规划的反馈机制。做好电力市场与安全保供的统筹衔接，强化电力市场对电力保供的支持作用。
八是构建科学高效的市场监管体系。提升监管效能，完善监管方式，如数字化监管，健全监管制度。加快电力市场信用体系建设，建立信用监管机制，强化信用评价工作的公信力。建立健全电力市场评价体系，完善评价机制，建立评价反馈机制。
解读如下：
《全国统一电力市场发展规划蓝皮书》（以下简称“《蓝皮书》”）的编制是为深入贯彻党的二十届三中全会精神，在国家能源局的统筹组织下，中国电力企业联合会会同各单位共同完成的。当前我国可再生能源装机快速增长，正在加快构建新型电力系统，对全国统一电力市场的建设提出了更高要求，《蓝皮书》在深刻总结我国电力市场建设成就的基础上，研判问题和挑战，提出建设统一电力市场的路径和重点任务，为我国电力市场建设勾勒发展蓝图，为各类经营主体提供市场发展方向。
一、《蓝皮书》编制呈现三个主要特点
《蓝皮书》是我国首个关于全国统一电力市场发展建设的规划性研究成果，回顾总结了自2015年新一轮电力体制改革以来，我国电力市场发展的重要历程和建设成效；结合我国能源转型发展的趋势和节奏，首次明确了全国统一电力市场发展的“路线图”和“时间表”，为我国电力市场的健康、有序、高效发展提供的明确方向；具有前瞻性、专业性和代表性。
一是研究方向具有前瞻性。《蓝皮书》全面落实国家能源战略需求，结合新型电力系统建设进展，统筹安全、绿色、效益三者之间的关系，优化电力市场建设总体设计，确定了全国统一电力市场的二十字基本特征。
具体体现为：以“统一开放”为“首要原则”，以“竞争有序”为“内在要求”，以“安全高效”为“基本前提”，以“清洁低碳”为发展方向，以“治理完善”为“重要保障”，统筹国家、区域、省级市场功能定位；健全多层次统一电力市场体系，破除市场壁垒；推进建设适应能源结构转型的电力市场机制；着眼未来，描绘适应新形势的安全绿色可持续、高效协同的全国统一电力市场发展蓝图。
二是研究内容具有专业性。《蓝皮书》统筹全国统一电力市场多元化发展目标，应对新型电力系统快速发展带来的挑战，总结电力市场近十年来积累的实践基础，聚焦多层次电力市场协同发展、完善电力市场建设、支持新能源参与市场、保障电力供应安全、提升系统灵活调节能力、加强电力市场监管能力等关键问题，分别设置了12项子课题开展协同研究，针对电力市场的功能定位、交易类型、价格机制、监管方式等内容进行了深入研究。
研究成果明确了各层次电力市场的功能作用、构建了功能完备的市场体系、完善了市场运营机制，提出了具有可操作性的政策措施和实施方案，为《蓝皮书》的编制奠定了坚实的基础。
三是研究范围具有代表性。本次研究工作是在国家能源局的统筹组织下，中国电力企业联合会充分发挥行业协会优势，秉持“开门做规划”的理念，汇聚各方智慧与力量，与电力企业、研究机构、高等院校等20余家单位共同开展规划研究。
同时，编制组先后赴甘肃、贵州、湖北等十多个省份开展实地调研，围绕当地电力市场建设、可再生能源参与电力市场、对全国统一电力市场体系建设的意见建议等情况充分听取各方意见。并面向相关部委、企业和社会各界开展了多轮意见征集，共采纳社会各界意见建议百余条。
《全国统一电力市场发展规划蓝皮书》编制成员覆盖面广，集政府、企业、用户之智，广泛凝聚各界共识，研究成果代表性强，为共同推动全国统一电力市场的健康发展提供了基础保障。
二、电力市场发展目标和路径分析
电力市场发展是一个复杂且长期的综合性工作，需要稳妥有序推进，《蓝皮书》的研究是在贯彻党的二十届三中全会精神和国家发展战略的前提下，结合碳达峰、碳中和目标，以及能源绿色转型的速度，提出的统一电力市场“三步走”战略，即2025年初步建成、2029年全面建成、2035年完善提升。这是在深入分析电力市场改革和发展过程中面临的挑战和机遇的基础上，科学制定的发展目标。
（一）近期目标
2025年是“十四五”规划的最后一年，是新一轮电力体制改革的第十年，也是检验电力市场改革进展的重要节点。通过近几年的试点和实践，许多省市在电力市场建设方面积累了丰富的经验，在此基础上我们认为在2025年初步建成全国统一电力市场具有高度可行性。
初步建成的全国统一电力市场具备以下特征：
一是形成较为完备的多层次电力市场。逐步实现电力中长期、现货、辅助服务市场一体化设计和联合运营；逐步提高跨省跨区交易的市场化程度。二是电力市场交易机制趋于完善。电能量、辅助服务、绿电绿证等交易品种体系不断健全。三是持续放开经营主体范围。分类推动不同发电主体进入市场；进一步放开新型经营主体参与市场交易的范围。四是有序推动新能源进入市场。明确新能源参与市场方式和路径，探索新能源进入电力市场的合理收益保障机制。进一步健全可再生能源电力消纳责任制度和绿电、绿证交易机制。五是建立健全市场化电价机制。科学合理设置电能量市场限价空间；深化落实煤电容量电价机制；不断完善辅助服务价格形成机制；提升跨省跨区输电价格机制灵活性。
（二）中期目标
党的二十届三中全会进一步明确了全国统一电力市场的建设时间节点，2029年前完成改革任务。将全国统一电力市场的全面建成目标设定在2029年，可以确保电力市场改革与其他领域的改革同步推进，同时与我国“十五五”电力规划相衔接。
全面建成的全国统一电力市场具备以下特征：
一是形成协同运行、功能完备的多层次电力市场。中长期交易机制成熟完善，现货市场基本覆盖全国。逐步扩大跨省跨区市场化交易规模，推动省间跨经营区常态化市场交易，区域辅助服务市场更加完善，逐步形成国家电力市场。二是电力市场功能更加完备、交易品种更加丰富。进一步完善电能量交易品种，丰富辅助服务交易品种。深入研究容量市场机制，创新零售市场机制。三是全面放开经营主体范围。新型经营主体参与市场规模进一步扩大，推动更多用户直接参与市场。四是实现新能源全面参与市场。保障新能源合理收益的政策机制有效实施，绿色电力证书制度全面落实，绿色电力消费认证体系建立，新能源全面参与电力市场。五是深化完善市场化电价机制。研究建立不同类型电源同台竞价机制。
（三）远期目标
2035年是中国基本实现社会主义现代化的重要时间节点，电力市场改革作为国家能源战略的重要组成部分，须与国家的长远目标相一致，确保在2035年实现电力市场的高水平发展。
进一步完善的全国统一电力市场具备以下特征：
一是多层次市场全面融合。市场环境更加公平、更有活力。二是形成功能完备、品种齐全的功能矩阵。品种设置更加适应电力市场多元目标，体现电力商品多元价值。三是实现各类主体全面参与电力市场。四是新能源常态化参与电力市场机制更加健全。创新适应新型电力系统的交易品种和市场机制，保障新能源合理收益、体现新能源环境属性等相关机制充分发挥作用。五是形成适应全国统一电力市场的电价机制。充分发挥市场价格信号对于电力发展、规划、投资和消费的引导作用。
三、近中期重点任务分析
近中期任务坚持问题导向，聚焦电力市场建设运行过程中面临的困难和挑战，立足全国统一电力市场五大发展目标，针对性提出了解决方案和思路，也就是《蓝皮书》提出的近中期8项重点任务。
（一）针对我国跨省跨区市场、区域市场、省级电力市场的关系定位，以及协同运作问题，提出了构建多层次统一电力市场架构。
首先要明确各层次电力市场的功能作用。夯实省级电力市场的基础性作用，充分发挥区域电力市场余缺互济和资源优化配置作用，实现电力资源在全国更大范围内的互济和优化配置。其次是引导各层次电力市场协同运行。推动建设“中长期+现货+辅助服务+容量”的标准化电力市场架构，完善各级市场申报、出清的协调运作模式，逐步推动各层次市场从协同运行过渡到联合运行。第三是有序推进跨省跨区市场间的开放合作。在落实电网安全保供支撑电源电量的基础上，逐步扩大跨省跨区市场化交易规模。进一步丰富新型主体参与跨省跨区市场模式。
（二）针对新型电力系统快速发展的背景下，电力市场功能和交易品种的改进完善问题，提出了构建功能完备、品种齐全的市场体系。
一是推动中长期交易向更长周期（多年）、更短周期（D-2）双向延伸，实现按工作日连续开市、带曲线签约、分时段结算；建立灵活高效的合同调整和转让交易机制。二是推动全国绝大多数省份在2029年前实现电力现货市场正式运行，推动南方区域电力市场在2029年前实现正式运行。三是规范辅助服务市场交易机制，探索建立一次调频、无功服务、黑启动的市场化采购机制。推动辅助服务费用规范有序传导。加快完善辅助服务与电能量市场的联合出清机制。四是深入研究中国特色的容量市场。逐步由容量电价机制向多类型主体参与的容量市场机制过渡。五是探索建设输电权、电力期货等市场。
（三）针对我国新能源有序参与电力市场的相关问题，提出了构建适应绿色低碳转型的市场机制。
一是要落实用户侧主体责任，研究建立可再生能源消纳责任权重机制与绿电、绿证市场相结合的市场模式。二是持续扩大绿电交易规模；鼓励电力用户与新能源发电企业签订多年期购电协议。推进可再生能源绿色电力证书全覆盖，形成完整的绿色电力消费标准体系，探索提升绿证交易流通性的交易机制。三是优化市场组织方式，缩短交易周期，提高交易频率，更好适应新能源出力特性。四是建立健全新能源进入市场的价格机制，促进市场交易与保障性收购政策的有序衔接，保障新能源的可持续发展。五是完善大型风光基地参与市场方式。六是统筹新能源入市节奏和规模。2025年前，新能源市场化消纳占比超过50%；2029年前，实现新能源全面参与市场。七是稳妥推进水电、核电和分布式新能源市场化步伐，在保障能源安全的基础上按需入市。
（四）针对系统充裕度和灵活调节能力的需求增长后，如何创新设计能够有效激发系统潜力的市场机制问题，提出了构建系统安全充裕、灵活互动的市场机制。
一方面要合理反映常规机组容量和调节价值。丰富新型储能参与市场的方式。逐步推动抽水蓄能电站作为独立经营主体参与市场，充分发挥系统调节能力。另一方面要构建用户侧资源互动响应机制。完善需求响应资源分级分类管理机制，进一步扩大需求响应资源池的规模和范围。到2025年，各省需求响应能力达到最大用电负荷的3%～5%，其中年度最大用电负荷峰谷差率超过40%的省份达到5%及以上。第三方面推动用户侧参与电力市场，探索建立用户侧调节资源的省间互济共享机制。最后要建立健全市场风险防控机制。
（五）针对如何提高电力市场建设运行的标准化规范化水平，提出了构建统一开放、公平有序的市场运营机制。
一是规范统一电力市场基本规则和技术标准。推动电力市场各类名词概念、定义、技术和数据标准总体一致、有效衔接。二是提高电力市场交易组织和调度运行效率。设计推广标准化中长期交易品种与交易流程，推广多通道集中交易等灵活交易方式。加强电力交易中心与电网企业业务协同。三是加强电力市场交易结算管理。形成统一的行业规范标准。四是构建统一规范的电力市场信息披露体系。落实信息披露制度要求，落实信息安全保密责任，提高信息披露效率。五是完善电力市场专业培训认证体系，建立专业题库和师资库，定期开展专业培训与竞赛。建立电力市场交易员执业标准和资质认证体系，推动交易员持证上岗。建立健全电力交易服务热线运营机制。六是提升电力交易业务“一站式”服务能力，搭建入口统一、高效协同的电力交易平台。不断提高平台业务承载能力。
（六）针对我国当前电力零售市场建设不完善的问题，提出了构建批发与零售市场顺畅协调的衔接机制。
一是要做好批发、零售市场统筹衔接。充分发挥售电公司作为批发市场与零售市场的桥梁作用，进一步优化电力批发市场与零售市场间的价格传导机制。二是要推广应用标准化零售套餐，引导通过个性化配置，满足不同特性用户主体差异化签约需求；推广绿色电力套餐，满足零售用户绿电消费需求。三是要提升零售市场服务能力，打造移动端线上零售商城。四是要完善代理购电用户入市服务机制和零售市场履约保障机制，充分发挥履约保函（保险）风险规避作用。
（七）针对新形势下电力规划与市场如何有效衔接，安全保供责任与市场范围的关系问题，提出了构建统筹衔接的政策、管理和市场体系。
一是做好电力市场与电力发展的统筹衔接，建立电力市场对电力规划的反馈机制。提升电力规划对市场的适应性，将市场价格信号作为各地区新增电源接入空间评估、电网规划的重要依据，引导网源协同发展。二是做好电力市场与安全保供的统筹衔接，发挥中长期市场保障供应、稳定价格的压舱石作用，加强现货市场价格信号的引导、促进电力平衡的风向标作用，强化辅助服务市场激发系统调节能力的调节器作用，提升跨省跨区中长期市场和省间现货市场实现更大范围资源优化配置能力。
（八）针对如何更加有效的防范电力市场风险和加强监管的相关问题，提出了构建科学高效的市场监管体系。
一是要强化电力市场监管职能。提升监管效能，创新过程监管、数字化监管、穿透式监管、跨部门协同监管等监管方式，推进数字化监管平台建设，常态化监管和专项监管相结合，线上监管与线下监管相结合，形成全方位监管合力。进一步完善市场监管依据的法律法规体系，持续完善监管办法和标准体系。积极培育第三方监管力量，建立健全市场成员行为自律职责，充分发挥市场管理委员会在市场监管中的积极作用。二是要加快电力市场信用体系建设。逐步构建以信用为基础的电力市场监管机制。建立标准化的经营主体信用评价机制，推动分级分类监管。建立守信激励、失信惩戒的市场信用管理机制，强化交易履约监督和诚信缺失问题治理。三是要建立与全国统一电力市场相配套的市场评价指标体系，对电力市场建设运行情况进行动态监测和定期评估。
《蓝皮书》的发布是建设全国统一大市场等重大决策在电力行业的具体落实，我国统一电力市场的建设将有力推动电力要素畅通流动和各类资源高效配置，促进有效市场和有为政府有机结合，提升电力系统绿色低碳和安全高效水平，为加快构建新型能源体系、支撑经济社会高质量发展提供了机制保障。
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