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in my barren land.
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一览众山小-
可持续城市与交通
2025年团队
原文/Leslie Kaufman,Saijel Kishan,Nadia Lopez
翻译/戴飞扬、赵柄智、王奥博、陈笛鸣、张博琳、于博宁、黄欣宜、黄宸钰、付伟佳、邹丽晨、谢瑾
CITIPEDIA
插图/John Provencher
排版/王红杰
文献/刘轩语
编辑/众山小
一览众山小导读：
（本文发表于2024年3月5日）
近年来，飓风、野火、洪水等气候灾害愈演愈烈，使得美国部分地区的房产险成为“奢侈品”。私人保险公司因高额赔付风险纷纷退出，加州、佛州等地不得不推行“最后保险人”计划，为无法投保的高风险房主兜底。然而，这些政府主导的计划面临数万亿美元的潜在损失，且缺乏足够资金储备和应急方案。
在加州，1100万人生活在野火高危区。2018年的“坎普大火”摧毁1.9万座建筑，揭示了野火带来的毁灭性后果，而私人保险公司则因风险过高陆续撤出。佛州的情况更为复杂，“最后保险人”的保单数量激增，但面对飓风灾害的巨额索赔，可能需要全州居民共同承担费用。
当气候危机愈演愈烈，“最后保险人”计划能否经受住冲击？在超越市场逻辑的风险世界中，政府兜底的模式或许看似能够暂时缓解住房保险的困境，但其背后隐藏的却是体系的脆弱与成本分担的失衡。随着气候变化带来的灾害频率和强度持续上升，数万亿美元的潜在损失正在这些计划中不断积累，谁又能真正承担一场“超级灾难”的费用？
从保险市场向政府兜底倾斜的趋势中，不难发现，这不仅是一场关乎经济与民生的世纪考验，也是一场关于如何平衡公平与效率的深刻反思。未来，美国住房市场是否会因保险体系的脆弱而陷入更大的隐性危机？抑或能通过系统性变革和气候适应性措施实现真正的风险化解？答案或许隐藏在政府、保险行业与社会协作的探索之中。
在最易发生野火和飓风的地区，州政府设立的“最后保险人”正在承担数万亿美元的风险。
加利福尼亚州随时可能爆发一场野火——燃烧不尽的篝火、一次雷击、飞失的烟花、一条电力线的火花或是过热的汽车消声器，都可能引燃下一场席卷全州的大火，其破坏程度将是巨大的。人员会受伤，甚至有人丧生，成千上万座房屋将被夷为平地。
当浓烟散去，美国人口最多的州— —汇集了好莱坞、硅谷以及价值逾9万亿美元房地产市场的加州— —将成为一场全面金融危机的“原爆点”。
大约1100万人居住在加州那些被划定为野火高风险的地带，范围涵盖洛杉矶县、圣迭戈以及纳帕和索诺玛的葡萄酒产区。不久前，这些地区以及美国其他自然灾害多发地区的房屋保险往往由大型全国性保险公司承保，例如State Farm General Insurance Co.、Allstate Corp.或Hartford Financial Services Group Inc.。
第一部分
“未投保”
（本文是Bloomberg Green的一个系列报道，调查了气候变化如何导致全球部分地区变得“无法保险”，从而让数百万人失去安全保障。我们发现，无论政府还是企业都没有做好准备。）
然而，面对更频繁且强度更高的自然灾害，加之州政府对保费涨幅的限制，不少保险公司正逐步退出这些高风险市场。由州政府创立的“最后保险人”计划— —即在私人市场拒绝承保时为房主提供保险保障的机构— —正成为越来越多人的选择。
据追踪这些计划的研究公司Property Insurance Plans Service Office Inc.（PIPSO）数据，这些州政府保险计划的市场份额自2018年以来已翻了一番，承保责任在2022年首次突破1万亿美元。其中受气候影响最严重的州风险敞口也最高：目前，佛罗里达州政府保险计划面临5250亿美元的潜在损失；加州则至少有2900亿美元的风险敞口，相比2018年增长了六倍。
即便如此，各州在承担越来越多风险的同时，也在回避一个根本性的问题：如果一场真正的大灾难发生，这些保险计划要如何支付巨额索赔？可供选择的手段十分有限：向私营保险公司或州内居民征收附加费，或者州政府举债—但都不是好办法。
2018 年坎普大火（Camp Fire）毁坏加州天堂镇（Paradise）大片街区的空拍照片，以及一年后这里的房屋和废墟被清理的场景。摄影：Justin Sullivan/Getty Images
绝大多数州对这一问题尚无长远打算，即便有考虑，也并未明确说明资金来源。精算及咨询公司 Milliman 最新研究显示，在36个可承保自然灾害的州级残余保险计划中，21个都没有明文规定如何在出现财务赤字时填补缺口。
“对于私人市场无法承担的过度风险，各州就将其装进‘魔法保险箱’，仿佛这样就能把太大的风险藏起来，”Milliman旧金山办公室合伙人兼咨询精算师南希·沃特金斯（Nancy Watkins）说道。
美国的联邦立法者已开始关注风险上升与成本增加这一对孪生难题。来自罗德岛的民主党参议员谢尔登·怀特豪斯（Sheldon Whitehouse）正调查佛州沿岸若遭特大灾害，是否会引发全国房地产危机，或迫使佛州“最后保险人”向联邦政府申请救助。与此同时，加州民主党众议员亚当·希夫（Adam Schiff）提议建立全国灾难再保险计划，这与美国历史悠久但长期负债的全国洪水保险计划（National Flood Insurance Program）类似。
加州属于对如何应对保险计划赤字没有明确方案的州之一。加州保险部门声称当前的保费率足以覆盖可能损失，而且州政府也有相应的保护措施来保障保单持有人权益。不过，加州个人保险联盟（Personal Insurance Federation of California, PIFC）对此并不认同。该行业组织指出，州政府从未进行过模拟压力测试来评估若再度出现严重野火季后果会如何，所以他们也无从得知现行保费是否真能覆盖损失。
加州“最后保险人”并没有进行足够充分的压力测试，因此只能对可能的赔付规模、潜在缺口以及是否会给那些已拒绝在风险地区承保的私人保险公司带来负担，做出极其粗略的估算。
对于这一点，加州保险部在一份声明中表示，每三年会对“最后保险人”进行一次审查，以“评估其财务状况、企业治理、面临的风险以及内部控制措施”。
同时声明也指出，这家州政府保险计划并不需要遵守与私人保险公司相同的资本金要求——那些要求的设计初衷是防止保险公司因承担过多风险而导致破产。该计划的发言人则回应称：“有关其财务状况的信息并未对外公开。”
保险在当代美国经济中的作用不可小觑。若某处房产无法投保，银行就不会发放抵押贷款；没有贷款，房地产市场交易就会陷入停滞——这将侵蚀家庭的资产积累，也会削弱州政府与地方政府的税收来源。
对保险公司而言，稳定承保的关键在于能大致预测可能面临的损失规模。他们往往根据历史数据构建模型，只需大多数时候都能战胜风险，便可盈利。但气候变化令这一切变得艰难许多。随着全球气候变暖，世界变得更加危险和无法预测。美国20世纪80年代时每年平均有约3起损失超过10亿美元的灾害，而如今，每年发生次数已增至 18起左右，并可能继续攀升（数据来自美国国家海洋和大气管理局）。
2022 年飓风伊恩（Ian）过境后，佛州迈尔斯堡（Fort Myers）港口一片狼藉。这场风暴是佛州首个造成 1000 亿美元损失的飓风。摄影：Ricardo Arduengo/AFP/Getty Images
私人保险公司往往通过持有传统投资组合、购买再保险或发行巨灾债券来应对自然灾害带来的风险，其资金来源于保费收入。当灾害风险升高，保费也会随之上涨，有时甚至高到州政府监管机构或保户无法接受的程度。一旦市场条件过于严峻，保险公司就会减少在高风险地区提供保险，或者干脆退出这些市场。
当房主发现保费大幅上涨、私人保险公司也在逃离时，往往说明灾害风险已经超出市场可承受的范围。对于某些地方而言，这可能意味着已经不再适合人们在此长期居住或进行大规模地产投资；也许，是时候搬走了。
然而，这样的信号在当地居民和民选官员那里并不受欢迎。尤其在11个州，保险委员这个职务是民选官员担任。由于保险在房地产市场中的地位举足轻重（而房地产又是州政府收入和人口增长的核心驱动力），政客们极其渴望让保险保持可负担的水平，以减弱市场发出的预警信号。
佛罗里达州在2004和2005年接连遭遇8场飓风之后，时任共和党州长候选人查理·克里斯特（Charlie Crist）在2006年竞选时承诺冻结州政府“最后保险人”——亦即佛州Citizens Property Insurance Corp.的保费。次年他上任后，叫停了该计划原本75%的调涨方案。
这一举动奠定了重要的先例。佛州虽然拥有全美最危险的自然风险之一，但长期为州政府“最后保险人”维持远低于市场价的飓风保险费率。自 2018年以来，“最后保险人”的保单数量几乎增长了3倍。
若“Citizens保险计划”发生赤字，将允许保险公司向全州所有保单加收费用，也就是说，只要你在佛州拥有保险，就可能一起承担所增加的费用和损失。
历史上，这些费用并不算高，但并不能保证未来如此。根据剑桥大学和慕尼黑再保险公司2018 年的研究，如果5级飓风登陆迈阿密及佛州沿海地区，潜在破坏或高达1.35万亿美元，相当于按当时的人口来算，人均损失超过6万美元。
即使是一个小的多的人均损失金额，对于以退休老人居多的佛州也已不可小视。作为参议院预算委员会主席的怀特豪斯对此深表担忧，去年11 月他针对佛州“最后保险人”展开调查，要求其提供更多关于如何应对气候风险赔付的信息。
“问题是，一旦着手研究这些数字，就会发现它们会失控地往上飙，”他在接受采访时表示。“我们担心这说明他们心里很清楚其实资金不够，但不愿承认已经陷入困境。”
佛州Citizens的发言人迈克尔·佩尔蒂埃（Michael Peltier）在回复Bloomberg Green时引用了他们12月寄给怀特豪斯的一封信。信中称，该公司已购买再保险，也有充足的准备金和多种融资渠道。信中同时提到，只要必要，他们也可以向全州保单征收附加费，并表示其结构设计能确保有能力支付所有理赔。
怀特豪斯则担忧，在更糟糕的情况下，“Citizens”或许需要向联邦政府寻求援助，并可能像当年的雷曼兄弟（Lehman Brothers）一样，引发各方争论。他说：“如果佛州沿海地区房产价格出现如预期那样的崩溃，后果可能类似2008年金融危机。”
加州的保险危机可以追溯到1988年通过的第103号提案（Proposition 103）。该法案曾一度对当时全美最高的保费进行回调，并规定保费上涨需获得州政府审批。其支持者表示，该法案在过去25年为加州居民节约了逾1500亿美元保费。保险业则认为该法案所设立的保费上限限制了在加州开展保险业务的行业活力。
三十年后，一条电力传输线故障产生的火花点燃了加州干旱多年的可燃物。2018年爆发的“坎普大火”（Camp Fire）连续肆虐了两周之久，摧毁了近1.9万座建筑，造成165亿美元损失，至少85人遇难，还有数十人失踪，成为加州史上最昂贵、破坏力最强、致命人数最多的火灾。
2021年的“迪克西大火”（Dixie Fire）波及加州北部五个县，燃烧面积接近 100 万英亩。摄影：Josh Edelson/AFP/Getty Images
对私人保险公司而言，那两年面临的打击令人瞠目。Milliman的数据显示，2017和2018年的野火损失足以抵消加州保险市场此前25年承保利润的两倍还多。
虽然保险公司得以从电力公司索赔并尽可能向州政府申请提高保费，但官方审批对涨幅有严格限制，野火灾害风险无疑又上了一个新台阶。2020 年火灾季规模最大的5场大火烧毁了近7800处建筑，波及近200万英亩土地。
再加上加州对保险公司如何计算气候风险加以严格限制，越来越多大型保险公司认定加州的市场已无利可图。State Farm、USAA、Allstate 和Hartford等纷纷停止在加州提供新的房主保险保单或缩减承保范围。2021年，全州约13% 的自愿火险和房险保单未续约。
State Farm和USAA均未回应采访请求。Allstate发言人则表示，公司正在与加州保险委员会合作，尝试通过纳入野火模型和再保险成本的方式来改善承保能力，并提供更多保单选择。Hartford Financial的发言人称，他们于2月停止了新的房屋保险投保，“我们需要基于所承保的风险来合理定价房主保险”。
对无法继续在私人市场投保的加州业主来说，州政府“最后保险人”成了新的依靠。自2018年以来，该计划的保单数量增加了170%，目前平均每天收到1000份新申请。虽然该计划的财务信息并未公开，一份州政府报告估计，到2021年他们的准备金大约只有1亿美元，不足2018年“坎普大火”损失的1%。
一旦赔付金额不足，该计划将按各家保险公司在加州市场的份额进行“分摊”。换言之，如果州政府的“最后保险人”计划无法承担巨大损失，就会要求私人保险公司“买单”，即便它们早已拒绝为加州的高风险物业承保。
若一场重大灾难触发天文数字般的索赔，有些保险公司可能会因此破产，PIFC主席雷克斯·弗雷泽（Rex Frazier）指出，“或者州政府最后只得说：‘好吧，那就给所有保单再加收一笔费用吧。’谁知道呢？无人能给出答案。”
对于高度依赖风险预测与风险管理的保险公司而言，这种不确定性是令人担忧的。最终，一些保险公司也许会彻底退出加州市场，或干脆不再提供防范野火火灾保障，导致加州不得不建立自己的保险计划，费用由所有加州人来分担。
科罗拉多州埃斯蒂斯帕克（Estes Park）Taharaa Mountain Lodge 旅馆和 Twin Owls Steakhouse 牛排馆的业主之一萨德·埃根（Thad Eggen）在餐厅里。他与桑德拉·韦尔塔（Sandra Huerta）合办这家旅馆和餐厅，去年的保险费上涨了75%。摄影：James Stukenberg for Bloomberg Green
“就像房地产保险界的‘奥巴马医改’，”丹佛大学房地产与施工管理系教授杰夫·恩格尔斯塔德（Jeff Engelstad）评价道。“那将是一件憾事，因为政府兜底并不是最高效的模式。但市场的自发调节又会过于残酷和严峻。”
加州保险委员里卡多·拉拉（Ricardo Lara）正在推动他所称“自第103号提案以来加州最大规模的保险改革”，允许保险公司以更快节奏涨价，并将气候变化导致的潜在风险和再保险成本纳入保费计算。他相信这些改变能稳定市场。
人们对灾害风险的理解与精算师不同。对个人或家庭而言，“搬家”是一件大工程，更像是应对一个飘渺的风险，往往让人难以下定决心。我们普遍认为坏事可能发生，但却总觉得不会落到自己头上。
科罗拉多州落基山国家公园（Rocky Mountain National Park）附近有一家坐拥18间客房的旅馆和牛排馆，名为Taharaa Mountain Lodge和Twin Owls Steakhouse，距离丹佛约106公里。业主萨德·埃根在2020年东部棘手野火（East Troublesome Fire）时，从旅馆餐厅往外看，就能见到周边山头窜起的滚滚浓烟。
2020年科罗拉多州博尔德县燃烧的 Cal-Wood大火。野火让科州对保险公司而言变得越来越难盈利。摄影：Matthew Jonas/MediaNews Group/Boulder Daily Camera/Getty Images
虽然大火最终被及时降临的大雪和消防员阻挡，埃根还是感到心有余悸。“我们就坐在一个‘火药桶’上，”他说，“我几乎每天都在担心这里会被烧成灰烬。”
保险公司同样心存疑虑。野火和冰雹已让科罗拉多成为2017至2021年私人房险公司最不盈利的州之一，保费自2019年到2022年10月累计上涨超50%。但即便如此，在2022年前10个月里，仍有四分之三的房屋保险公司缩减了在科州的业务。
去年，埃根发现保费竟从4万美元飙升到40万美元。他的保险经纪告诉他这并不是印错。埃根直呼：“我当时真的不敢相信，觉得还不如把经营权直接交回给银行算了。”
但是，他并没有考虑搬走。他认为其他地方也有别的灾害风险。最终，他找到了另一家保险公司，愿以7万美元承保，这相对而言算是“便宜”的选择。“我现在只能一年一年地过下去。”
2023年春，科罗拉多通过了一项立法，即将建立新的州政府保险计划，也是数十年来美国首个新建的“最后保险人”。共同提案人、州众议员朱迪·阿玛比尔（Judy Amabile）表示，这是没办法的选择。“如果没人能负担得起保险，你就无法进行房地产交易，没有生意可做，酒店、商店也无从谈起。保险在保持一切正常运转上至关重要。”
与其他州一样，科罗拉多的新计划将要求私人保险公司如果想在该州开展业务，就必须参与这项残余保险计划。该计划旨在维持稳健的自身财务状况，只向那些被私人保险公司拒绝的人提供保险，并根据实际风险的收取相应的保费。目前还未公布其具体风险管理方式或费率水平。新计划预计在2025年开始承保。
不管怎样，最终买单的可能还是纳税人，科罗拉多州保险专员迈克尔·康韦（Michael Conway）坦言：“如果气候变化令理赔和赔付总额不断攀升，最终承担损失的还是消费者和整个社会。”
加州参议员布赖恩·达利（Brian Dahle）在2021年卡尔多大火（Caldor Fire）过后的烧毁区，地点位于加州 Bryants。他曾提出立法帮助野火肆虐地区，并呼吁保险专员使保险更加可获得且价格合理。摄影：Max Whittaker for Bloomberg Green
在保险业和消费者维权者看来，要应对日益增长的气候风险，常被提及的是“硬化”（hardening）措施，即业主为自家房屋进行必要的防灾改造和升级。
在火灾区，大家会建议使用“耐燃”建筑材料，并在房屋周围留出无植被缓冲带；在易洪水地区，可能需要支持电池供电的排水泵、或通过桩基将房屋抬高至更安全的高度。
要鼓励房主进行这些往往耗资不菲的改造，主要靠两种方式：由保险公司提供保费折扣，或者由州和地方政府修改建筑规范。后者能第一时间生效于新建房屋，但对于老旧建筑，往往只有在业主打算翻新或出售时才会强制其合规。
即使如此，仍有局限。以佛州为例，近年提升了建筑标准，瑞士再保险公司（Swiss Re）的新研究显示，比起1970年代，无论风灾还是海浪侵蚀带来的潜在损失都下降了90%以上。但强飓风发生频率也在上升，而在州政府“最后保险人”使得最危险的沿海地区依旧有人前来置业和定居，于是人口不断增长，房产损失风险也“倍增”。这份研究将其称为“人口增加所放大的潜在损失（population-amplifying loss potential）”，如今已超过 180%。
事实上，“最后保险人”通过干预市场定价，等于在为大量房产提供补贴，南卡罗来纳大学风险与不确定性管理中心主任罗伯特·哈特威格（Robert Hartwig）说：“我们几十年来一直在变相鼓励人们将房子建在高风险地区。现在只能去承受这笔‘历史遗产’。”
加州参议员布赖恩·达利（Brian Dahle）代表的选区就在当年“坎普大火”肆虐之地。他说，灾难的阴影一直萦绕在人们心头；许多社区至今没有完全从巨额经济和人员损失中恢复过来。有人选择离开，自2018年以来，布特县（Butte County）的人口数量减少了10%，远高于同期加州整体1%的下降幅度。
对于还在坚守的居民，不少人表示根本买不到保险或保费已比房贷还高，哪怕他们已为房屋做过“防火”改造。达利非常支持房屋“硬化”措施，也为此提出过多项议案以帮助当地居民减轻压力。但他也认为，最终要解决问题，还是靠保险专员拿出办法。
“我不知道未来会怎样，”达利说，“有些事我们能做，有些事只能祈祷，等待时间给我们答案。”
（未完待续）
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