文/张锐

　　提要：剥开出口贸易繁华的外衣，我们不难发现，那些从国外抢回定单的企业其实举步维艰，日益叠加的欠退税款成为政府与企业需要共同破解的难题。

　　2003年10月13日，《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》正式出台。这是否意味着，企业祈盼多年的退税阳光就会出现？

　　欠退税，滚动的雪球

　　作为一种国际惯例，出口退税是为了鼓励本国产品出口，使出口商品以不含税价格进入国际市场，避免因进口国征税造成出口商品双重税收负担，而采取的在产品出口时退还已缴纳税款的办法。

　　始于1985年的中国退税政策布局无疑赢得了出口企业的普遍击掌和外贸曲线的一路上扬，统计资料显示，仅去年我国出口额已从1999年的1949亿美元，增长到3256亿美元，年均增速为18.6％。

　　然而随着我国出口退税规模不断扩大，国家安排的出口退税资金与出口退税实际需求之间存在着较大缺口，出口欠退税由此产生。

　　来自商务部和海关总署的数据显示，到2002年末，全国累计应退未退税额高达2477亿元，仅2002年的新增出口退税欠款即创下750亿元的历史新纪录。可是到2003年国家财政所做的退税预算指标却只有1230亿元左右，只比去年多了30亿左右。这就意味着，在今年全年之内，不要说今年新出口货物的退税款毫无着落，即使是去年以前的历史旧账，还将继续遗留下770亿的缺口。

　　雪球到底是如何快速增大的？从国务院发展研究中心得到的数据可以清楚看到：从1997年至2002年，退税指标的年均增长率是17.8%，而应退税额的年均增长率却是37.4％，两者相差了接近20个百分点！如此恶性循环的结果，导致一些企业甚至连2000年的退税都没能拿到，很多企业到2003年四五月才刚刚开始领取2001年的退税款。难怪有的企业老总发出感叹：“欲说退税好困惑”。

　　挑战国家信用

　　在英国，出口企业每个月可以申请一次退税，税务部门接到申请后必须在两个星期内办完退税，否则按照等同于税款滞纳金的标准来赔偿企业损失，支付给企业滞退金。

　　问题很清楚：企业有按章纳税的责任，自然也有享受退税的权利；国家有按章收税的权利，自然也应该有及时退税的责任。责任不见了，信用还有吗？

　　“欠退税问题对国家信誉造成的伤害是毫无疑问的事情！”国务院研究室宏观经济司副司长丛明前不久在广州作学术报告时说。

　　仔细分析就不难知道，由于退税问题导致企业对国家信用的疑惑还表现在更深层次上。

　　首先是到底每年的退税指标如何制定？丛明透露，决策部门“有一套完整的方法来计算这个数字”，但由于“种种原因”，导致计算结果跟实际退税需求之间差距竟有20个百分点，大得离谱。问题很明显，出口退税指标不足主要不是算不准，不是技术问题，而是人为压低了指标。这样，即使产生了巨额欠退税，一方面并没有严格意义上的“债主”来逼债；另一方面，出口退税制度上缺乏监督，缺乏制约，欠着就欠着了。

　　除此之外，退税率的频繁变化也使企业不解。1994年，国家税务总局颁布了《出口货物退（免）税管理办法》，此后几年，又多次对出口退税率、管理办法进行补充、修改、调整，前后不下一二十次。

　　“本来上半年我是按17％退税率来报价签订合约，突然间退税率变成了13％，让人哭笑不得，本是赚钱生意，成了亏本买卖。”笔者采访的一家外贸公司的负责人说，“这种非市场选择的政策性亏损以前太多了，比如早些时候，当时国家把出口企业必须上缴的外汇额度按一定汇率返还企业作为补偿，后来却突然冻结，告诉你说，钱没了。所以我们现在也很担心，国家突然哪一天说，这笔退税款没了，冻结了。”

　　来自企业的呐喊

　　2003年7月，国务院发展研究中心外经部副部长隆国强挂帅的“出口退税政策研究”课题组来到了广州。

　　隆国强人马所到之处所听到的几乎都是一个声音。

　　“我们通过调查，发现巨大的欠退税现象，存在巨大危害性。”隆国强在向国务院呈交的调查报告中特别强调。

　　事实也确实如此。

　　在湖北武汉，一家以出口纺织产品为主的大型外贸公司，理所当然地被列入优先退税的出口大户。但截至去年底，仍被拖欠下4.6亿元退税款，给企业带来了巨大财务压力，公司去年出口额是2.7亿元，比前年增长30％以上，而今年却将出口目标大幅调降至2亿元。

　　雅戈尔进出口公司副总经理张小珍大吐苦水。仅在2001年1至10月，雅戈尔就实现了3000万美元的出口额，按照17%的出口退税率，企业应得到退税款3000万元人民币。但直到现在，雅戈尔却仍然一分钱的退税款没有收到，企业也因此面临资金周转不灵和资金成本增加的双重压力。

　　面对越滚越大的欠退税雪球，企业正陷入“几率化”的生存状态。在现金流受阻，企业自己无法掌控生意，无法根据市场环境做判断，无法做下一步运营计划，甚至对送上门的生意都无法评估风险的情况下，他们能否存活并发展壮大，似乎已经与企业经营、市场竞争不大相关，而是命系于退税机制。

　　欠退税也成了中央财政的心腹大患。从1999到2002年，我国出口退税额这三年的年均增长率为36.3％，但同期中央财政收入实际增长率只有18.2％。

　　求索“诺贝尔奖”

　　早在2000年，近千亿的欠退税就已引起政府和有关专家的注意。前任总理朱基曾表示，谁要能拿出解决欠退税的方案，就给他颁发中国的“诺贝尔奖”。

　　从2001年初开始，外经贸部、国家税务总局和中国人民银行联合发布通知，实行“出口退税账户托管贷款”管理办法。就是说，企业可凭有效的欠退税单据作为抵押，向商业银行申请贷款，也叫做“质押贷款”。这虽解决了许多企业的燃眉之急，但并没有换来企业的喝彩。因为，这种表面上看比较周密的政策设计执行起来却遭到来自银行方面的直接挑战。

　　最早开办这项业务的中国银行宁波分行的资料显示，截至2003年8月末，出口退税账户托管贷款余额为55.56亿元。而且，这项贷款增长比较快，8月末的贷款额比年初增长了8.69亿元，增长速度高达23.32%。“我们是从2001年9月开始办理出口退税账户托管贷款的，很多账户托管贷款马上就到期了，而2001年的出口退税有些企业还没有排上队，这笔贷款无疑会被划到我们的不良资产里去。”该行行长称。

　　权威人士指出：出口退税账户托管贷款真正的贷款债务人应该是财政，其实质是财政向银行的借款。如果这项贷款出现问题，对地区金融业的打击和可能酿成更大的金融风险不可小觑。

　　从2002年1月1日起，为缓解国家退税指标严重不足带来的资金压力，我国又开始对自营出口企业的出口货物全面实行“免、抵、退”税管理办法。而对此，国务院发展研究中心外经部副部长隆国强认为：“根源并不是‘免抵退’问题，而是欠退税的问题，政策本意并不是鼓励内销，而是要鼓励出口。但客观上由于退税不及时，本是鼓励出口的政策，结果带来了负面的影响。”实际上，“免、抵、退”政策实施一年多来，欠退税不降反升，足以说明我们还没有找到开锁的钥匙。

　　掀开改革大幕

　　2003年2月，由国务院发展研究中心组成的出口退税调研小组奔赴出口退税问题较严重的宁波、苏州、南京、杭州、上海等5个沿海地区，共召开了20多个座谈会，涉及大大小小各类企业约70家，另外收回了200多份企业调查问卷。最终形成一份递交给国务院同时抄送各部委的报告。

　　在报告中专家力推“债务证券化”方案，建议改变增值税分享体系以标本兼治。对于历史欠账，报告主张先取消政府自身的“调库”。这包括中央对地方的调库和中央政府自身的调库。而债务证券化的设想是，将政府对企业的欠款转化为等额的可质押、可流通证券，企业可以背书转让，也可以拿到银行贴现。这样做，企业比到银行贷款融资增加的财务费用要低得多，对于政府，比发行国债的利息成本要低。

　　7月中旬，全国人大财经组专家一行深入广东，专程前往主要出口企业以及外经贸、财政税收等政府部门进行调研。提出了平均出口退税率将从15．5％下调至13％以及中央财政和地方财政共同承担出口退税款的建议。

　　与此同时，由财政部、商务部、国家税务总局几经磋商才拟订多项政策措施报告也上报国务院，报告中提出：调降部分产品的出口退税率；对部分产品取消出口退税；出口退税由中央财政和地方财政共同负担；改变对出口退税的管理，从2004年开始直接将指标下放到生产企业，以减少流通环节，降低出口成本。

　　中央挂帅，多部委联合会诊，最终形成了《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》，一幅出口退税的图画和盘托出：1、适当降低出口退税率。2、加大中央财政对出口退税的支持力度。3、建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。4、累计欠退税由中央财政负担。

　　然而，退税改革需要相应的外贸体制改革随时跟进，为此，商务部有关负责人在回答记者提问时敲定了外贸体制改革的盘子，即建立便利、公平的外贸运行机制；建立积极、稳定的外贸促进机制；建立快速、高效的外贸监控和反应机制；建立规范、透明的外贸管理机制；建立机制完善、协调有效的外贸中介服务体系。

　　中国出口退税终于冲出混沌步向清晰。

　　（摘自《法律与生活》半月刊2003年11月下）