本刊记者 石东／文

　　《中国共产党党内监督条例》正在紧张制定中，将于年内正式公布实施。

　　该《条例》于十六大结束后即开始酝酿。今年初，中共中央纪律检查委员会正式着手起草。目前《条例》已基本成文，并已经中共中央政治局常委会讨论。

　　寻求党内反腐利器

　　中共中央党校党建部教研室主任高建民认为，《条例》的制定意味着中国反腐的方向转变。之前，中共的党内监督基本无章可循，反腐重点集中于三点：号召廉洁自律、查办大案要案以及纠正行业不正之风。《条例》的出台将使党内监督有法可依。

　　中央社会主义学院副院长甄小英认为，由于党员干部所拥有的权力是为公众提供服务的，因此，党内监督实际是通过党内的组织和党员个体，对拥有权力党员行使权力的过程进行监督，其主要内容包括专业监督机构，即纪委的监督、党组织对党员个人的监督、上级对下级的监督以及下级对上级的监督等。此外，党内报刊所进行的舆论监督同样也属于党内监督的范畴。

　　"实际上，党内监督的加强，归根到底就是要进行党内民主的变革。没有民主，就谈不上监督。" 甄小英说。

　　具体而言，“《条例》需要把基层党员所应该拥有的知情权、参与权、监督权、求助权等规范下来，特别强调党员的民主权力，使下情上达的渠道畅通。”甄小英说。

　　最关键是对一把手监督

　　原西藏自治区第一书记、第二炮兵副政委阴法唐中将向《财经》记者表示："党内监督，最关键是对一把手的监督。"

　　1995年后，阴法唐曾受命先后对中国20多位省部级干部进行过考查。其中，1999年阴法唐率中央"三讲"巡视组在河北巡视时，发现了原河北省委书记程维高的问题并向中央汇报，此举直接导致程维高最后被处理。

　　正是在这一系列的考查过程中，阴法唐发现在现行制度安排中，党内对各级党委一把手的监督极其薄弱。

　　在现行监督体系中，纪委是身负最主要监督职能的机构，但纪委接受双重领导，“以省纪委为例，其业务上受中纪委领导，重大案件向中纪委汇报，但省纪委同时归同级党委领导，一个案件能不能立案，向不向上汇报，汇报到什么程度，都得向同级一把手汇报。"高新民说。

　　阴法唐进一步说：“省纪委书记基本上都是省委常委，在这个体系中，他要接受书记的领导，怎么可能对一把手形成监督？”

　　在程维高案中，扳倒程维高的重要人物之一 ——原河北省纪委书记刘善祥正是在揭露程维高的问题时，被程抢先一步 "因病安排提前退休"。

　　而另一条线上，举报程维高问题的原石家庄市建委干部郭光允曾一度被以“诽谤罪”处理，程的理由之一，便是郭光允曾写信给河北省纪委、省检察院等单位反映问题。而程维高认为：把控告信发给能管住他的机关和领导人叫“上告”，发往管不住他的机关和负责人则叫“散发”。因为省纪委、检察院等都不属于管得住程的部门，因此，郭光允的行为被程称为“诽谤罪”。

　　程维高这一逻辑，在相当程度上反映出对一把手监督不够有力的现实。高新民认为，在现行的监督体制中，监督的空当比较多。比如县一级，由省监督有困难，只好同级监督。"但这样一来，县里面既没有管理他的权力，又要管理和监督他，不可能起太大的作用。一是下对上，基本上没法监督；再一个对同级一把手，也没法监督。"

　　巡视制和纪检机构垂直领导

　　有鉴于此，《条例》在起草过程中，力求在制度上能够有所突破。

　　高建民介绍，对如何加强党内监督目前有三种观点——

　　其一，维持现行的监督体制，监督部门受同级党委领导。持这一观点者认为，目前查办的大案要案，事发时间大部分是在市场经济建立健全初期。而目前，随着市场经济规则的逐步完善，可供腐败的机会越来越少。最终，等经济体制改革彻底完成，党内监督依靠外部的体制规则即可；

　　其二，党内监督机构独立，脱离同级党委的领导，并与同级党委互相监督。高建民认为，假如按此观点变革，需要的是一个非常庞大的体制性变化，费时费力，且效果未必会好；

　　其三，进行局部监督机制改革。这一方案，近几年来中纪委一直在进行实际操作。其核心内容包括巡视制和对国务院各部门纪检机构进行垂直领导。巡视制是指由中纪委、中组部组成成巡视小组，对全国31个省市自治区领导进行巡视，每个地方巡视时间为三个月。据称，《条例》将把巡视制度进一步制度化。

　　巡视制是指由中纪委、中组部组成巡视小组，对31个省市自治区领导进行巡视，每个地方巡视时间为三个月。两年前，中纪委、中组部已经展开了这一工作。而今年，中央纪委常委会、中央组织部部务会研究决定，在已经取得的经验基础上，继续加大巡视工作力度。

　　据了解，巡视的内容是按照《中国共产党章程》和党内有关规定要求，对省级领导班子及其成员进行四个方面的监督检查：对贯彻执行党的路线方针政策的情况进行监督检查；对贯彻执行民主集中制的情况进行监督检查；对选拔任用领导干部的情况进行监督检查；对贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况进行监督检查。此外，巡视组还在各地通过列席省里的有关会议、开展调查研究和召开座谈会等方式，广泛听取干部群众的意见和反映。

　　有消息称，《条例》将会把巡视制度进一步制度化和规范化。　　

　　让监督权回归基层

　　"罢免"是《条例》中极有可能出现的一个词汇。在《条例》起草过程中，起草人员曾希望在党内启动罢免程序-- 一旦有一定数量的党委委员对某一领导干部提出不信任，可直接免除其职务。

　　但由于此举和现行的干部任免制度存在冲突，最终可能形成的结果是，一定数量的党委委员将不信任提交后，依旧由干部的任命部门，即组织部门对干部进行免职处理。

　　高新民认为，如果能形成真正意义上的罢免制度，最大的好处在于杜绝问题官员异地做官的现象。目前，官员如在任上犯错，时隔不久往往会被调至另一个岗位继续做官。

　　《条例》可能有所突破的另一个方面是党代表大会常任制。

　　在现行体制中，党代表并非常任制，党代表大会也不是常设机构，往往在党代表大会开过之后，党代表的作用就不太明显了。

　　党代表常任制的做法虽然近年才在一些地方试行，但它的提出却可追溯到党的"八大"。邓小平在党的"八大"所作的《关于修改党的章程的报告》中，第一次系统地提出和阐述了党的代表大会常任制问题："就是把党的全国、省一级和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。"他还提出："代表由于是常任的，要向选举他们的单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。"

　　正是延续了邓小平的这一思想，十六大报告明确提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”

　　实行党代表大会常任制后，监督机构、党委会互相监督，同时都向党代表大会负责，发生意见分歧，党委和监督机构开联席会议解决，或者提交党代表大会解决。这时，党代表大会常任制就显得极为关键。

　　浙江台州的椒江区，是全国最早进行党代表常任制试点的地方之一，至今已有15年时间。其主要制度框架，一是党代表大会实行年会制，大会结束后，每年还召开一次党代会年会；二是党代表实行常任制，在闭会期间仍旧开展活动发挥作用，一改原来大会结束后党员代表身份自然消失的状况。此外，椒江区还取消了区常委会制度，实行委员会制度，由全委会直接负责闭会期间党的工作。区委设有党代表联络办公室作为常设机构，负责组织、协调党代表的各项工作。

　　除了每年的年会外，“党联办”负责定期召开代表团会议，组织党代表进行考察。从统计材料上看，截至2002年底，"党联办"组织了93个专题调研，收集意见和建议3010条。"很多意见提出来，修正了一些重大决策失误。"椒江一位干部这样说。

　　在甄小英看来，代表常任制实际就是一种权力的回归，“因为党内的权力主体是党员，但目前党员什么作用都体现不出来，尤其是到了基层。”而常任制的最大好处在于代表来自四面八方，可以更多地反映党员的意志。“基层党员的意见，将会对领导干部形成真正的监督。”甄小英认为，这种监督并不仅仅体现在干部出现腐败问题时，更应该体现在防错纠错机制上。“因为，在目前的体制中，一把手作出的决策一旦失误，很难有另外的力量阻止他。”

　　甄小英预言，《条例》的出台，对党内反腐工作而言，将是一个进步，对各级领导干部将产生相当的威慑力。

　　但即便在党内建立了巡视制、罢免制和代表常任制，依然是党内的监督制度。高新民认，反腐工作的关键还是整个国家体制的建立健全。如果国家的司法独立，在立法、执法环节能够保证有效监督，则政党内部就不需要太强的监督。

　　“因为来自外部的监督已经足够了。”高建民说。