深圳市最近在财政审核中发现的问题，引起了市政府的高度重视———申请7600万元，审核后仅为1966万元，核减率高达74％。如从个体因素、利益格局和制度建设等方面审视此事，可以说是颇具解剖意义———

　　“预算水分”凸显公共财政建设紧迫性

　　□本报记者 张立

　　挤出“水分”5600万元？

　　在即将大功告成、满上一杯庆功酒的时候，深圳市少年宫在10月26日突然遭遇“当头一棒”。

　　当天，深圳市政府办公厅发出公文，在全市范围内通报批评少年宫。市政府一位官员评价：这就好比当众扇了一耳光。

　　身材瘦削的少年宫筹建办主任丘卫平，这几天脸上少见笑意。“我承受了不小的压力。”他坦率地告诉本报记者。

　　市政府发出的通报，主题为“关于严肃财经纪律、严格控制经费支出的问题的通报”，还附上了一份财政局“关于市少年宫开办经费的请示”的说明文字。

　　这份通报对少年宫的问题这样描述：市少年宫向市财政申请购置费及开办费7597.09万元，经审核后实际为1966.089万元，共计核减5631.001万元，核减率高达74.12％。“请款数远高于核定数。”

　　通报中说，在经费申请中大手大脚“乱请款、乱要价”，是我市一些部门和单位局部利益膨胀、对财政资金“狮子大开口”现象的典型，是缺乏工作责任心、行政成本意识淡薄的直接表现。

　　记者从有关方面了解到，市少年宫的人员编制数为200人，目前实际在编40人，但在申请开办费时，却以200人的额度予以申请。

　　另外，市少年宫要求购置大型广告宣传屏的500多万元，购置玻璃节能防晒膜的200多万元，以及上百万元造价的广场雕塑，市财政局均予以驳回。

　　被否掉的购置项目，还包括一辆价值90多万元的科普流动车。

　　事实上，市财政颇为担忧的，还有水电以及物管等开支，“运作时的巨额成本，将变为市财政的沉重负担，”从初步的框算来看，这笔经费将达每年数百万，市财政局因此建议将可市场化经营的部门和项目，以招标的形式委托经营，用收入来弥补支出，而少年宫的几个创收项目，如环幕影院、少儿剧场、室外大型广告项目，则建议尽快启动。

　　对于桌椅等设施，市财政的审核意见是控制数量，降低配备标准，对有关安全的设施则予以保障。

　　所谓“好事不出门、坏事传千里”，从市政府的点名通报批评，到当地媒体的曝光，再到几天后召开的广东省预算监督工作经验交流会上被作为一个反面的“例子”，深圳市少年宫一时成为“口诛笔伐”之对象。

　　对于这家1998年才筹建的单位，这是第一次以负面形象进入公众视野。此前，作为深圳市中心区四大重点文化设施，六大重点工程、民心工程之一，坐落在莲花山下的少年宫耗资5.38亿元，建筑设计别致，气势恢宏，是深圳市民眼里的新世纪形象工程。

　　在今年深圳市的“两会”上，因为“省钱”之事，少年宫还曾成为焦点。当时的市科技局正在提请立项“新科技馆”，市政协委员林济英在会上“狙击”：“即将竣工的少年宫80％内容是科技部分，再建属于重复建设。”少年宫筹建办总工罗树生还对此予以声援，“停建科技馆、扩建少年宫，节约的资金至少2亿元。”此议最后使“科技馆”项目束之高阁。

　　没想到几个月之后，少年宫装修进入尾声，只待择良辰吉日开馆，却又因为“乱花钱”，遭遇“尴尬”。

　　“苦心”后面的格局

　　事实上，一直到10月23日之前，少年宫的经费申请工作，也没表现出异兆。

　　按照财政预算“两上两下”的规矩，少年宫先提出了7255.48万元的申请报告，其后，在提供明细表时，将金额提高到了7597.09万元。

　　“财政局很重视，”少年宫一位不愿透露姓名的人士说，“没过多久，就派了一位副局长，带了两个处长，上门来进行审核工作。”

　　“在编制预算时尽量报高点，然后让财政砍削，这已经是一个惯例，”深圳市财政局一位官员透露，“有个形象的说法来比喻预算工作，‘头戴三尺帽，等你砍一刀’。”

　　这有点类似自由市场的讨价还价，开始报的价越高越有利，因为砍价之人往往在乎砍的百分比，而卖者在乎的是最后的实际数额———而砍得太狠，则有不给情面之嫌。

　　尽管丘卫平对申请开办费的过程三缄其口，但从记者的事后调查来看，在开列经费项目时，他其实还面临了另一个微妙的“局”。

　　从市政府的通报中可以看出，7600万元中，有3000万元的经费被归为编列项目有误，这部分经费涉及到科技展览、实验室、教学设备，还有舞台设备，以及前面提到的宣传屏、广场雕塑等，财政局认为这属于基建支出，应“由市发展计划局安排”。

　　一位熟知内情的人士分析，“丘主任此前长期供职团市委办公室，对经费申报工作轻车熟路，不应该犯这种常识性错误。”

　　这位人士分析，如果直接向发展计划局要钱，则需要申请增加基建投资，“这种性质的报告很难批，因为这属于突破当初的投资规划。”

　　现实的解决途径有两种，一是以购置费的名义，向财政打报告要钱，通过的可能性也不小，而如果被财政拒绝，再转而向计划发展局开口，也顺水推舟，清楚地显出了“无奈”的局面。

　　少年宫的这番“苦心”，背后对应的是深圳市财政的一个现实格局。深圳市政府一位官员告诉记者，计划发展局享受“切块”政策，每年在财政预算中，有几十亿元专项资金，由该局用于城市建设，有了这种状况，自然就有了微妙的利益关系。

　　“当初设计这个格局，是为了保持城市建设的高投入，”市政府这位官员认为，“事实上也证明了的确有效果。但这一格局也衍生了微妙关系。”

　　财政局的审核人员，对此自然洞若观火，7600万元的申报中，砍3000万元基建费用，建议向计划发展局申请；删2000万元运行费用，理由是日常开支，财政已经列支，自然会予以保障，但数额需要商榷；剩下的就是2600万元，还需要一一细化，将“水分”也挤出来。

　　在审核意见初步确定后，市财政局通知市少年宫碰头开会，得知团市委分管领导要到场，他们拒绝了少年宫上门汇报的提议，“我们过来、我们过来。”

　　这次碰头会上，少年宫还以降低桌椅等设施标准的代价，争回来了80万元的安全标识费用，“这块钱不能省，事关孩子们的安全。”

　　事实上，从最初的规划，到后来的建设，少年宫也一直要求“建成第一流的场馆，代表深圳市的形象”。

　　代市长二次发怒

　　10月23日下午，深圳市政府第一○二次常务会议上，代市长李鸿忠发怒了。

　　自从6月17日就任，其后又赴中央党校学习，几个月来，这位代市长到深圳后，首次展露他强硬的一面。

　　在会上研究少年宫的开办经费时，李鸿忠拿着这家单位报给市政府的预算计划，与出席市政府常务会的负责同志一起逐项进行核对分析。他说：现在有些单位大手大脚惯了，心里总想着反正是财政的钱，不要白不要，不花白不花。《深圳特区报》后来在头版披露了李鸿忠的原话：“为了达到这样的目的，有的单位甚至不惜弄虚作假，编造项目，极不严谨，夸大预算……须知财政资金，一分一厘皆取之于民，政府须时刻审慎理财，把来之不易的资金用在刀刃上。”

　　会议现场的另一个细节是，李鸿忠盯着丘卫平问：“你们有几部车？申请这么多钱，是用在孩子们身上，还是用在自己身上？”

　　会场上的丘卫平，是申请经费的直接当事人，按照惯例，分管部门的领导应该出席这种会，尤其是市长履新之时。但很不巧，团市委分管的书记，陪同领导出国考察，而几位副书记也有事未能脱身。

　　“少年宫只有3部车入编，一部小车（神龙富康988）、一部面包车、一部大客车……”一位与会者回忆，“听了这些解释，李市长的脸色才缓和下来。”

　　丘卫平对这一幕记忆犹新，“李市长其实不光严厉批评，也充分地表现出对少儿工作的关心，他主动提出，增加32万元经费，用于少儿的直饮水系统。”

　　“我们申请的钱，确实是用于少儿的身上，只是标准可能高了点。”丘卫平告诉本报记者，“这点我们问心无愧。”在开完会后，丘卫平因此还显得比较轻松，“从2500万元，只砍到1966万元，已经不错了。”

　　不过丘卫平显然也没想到，李鸿忠面对的是全局，面对的是虚报预算的普遍现象，并已决心向“惯例”开刀。而成为助推因素的，还有次日上午召开的全市整顿和规范市场经济秩序工作会议。

　　这次会上，官员们迟到者众，会场上或打手机、或交头接耳、或进进出出、或闭目养神，李鸿忠再次发怒了，“正人者，必先正己。如果公务员都是这样的行为举止，整个会场乱糟糟，有如骡马大市，大家精神状态松松垮垮，怎么给群众以信心？怎么会有战斗力？如何干得出一番大事业？”

　　当天，李鸿忠在会上宣布，对严肃财经纪律和会风，两件事一并通报。

　　随后，《深圳特区报》在头版刊发《见微知著肃政风》的报道，还为此配发评论说，这两件事，集中反映了一些同志的思想作风、工作作风存在严重问题，也折射出一些干部素质的低下和精神状态的萎靡不振。

　　“新官上任三把火，”市政府一位官员认为，“这两件事使深圳官场为之震动，感到了新市长的‘杀气’。”

　　团市委有关领导正陪同上级领导在国外考察，获悉事件后，中途决定提前回国处理此事。一位官员告诉记者，市政府的态度是，少年宫知错就改，不要背包袱，把工作继续做好。

　　此后，李鸿忠对市财政局作了一系列批示，明确要求“今后动用财政资金的事必须经市财政局提出意见”。并责令建立新的财政资金运行监督机制，实现事前、事中、事后相结合的全过程监管。“评价的说服力不是自我评价，而是要体外评价，制约式评价。”

　　现代财政管理的基本要求

　　深圳市少年宫“虚报预算”事件反映的实际上是目前一个普遍的老问题。今年年初，广东省财政厅预算处处长孙红梅在接受本报记者采访时，就对虚报问题“头痛不已”。

　　事实上，预算及预算监督问题不仅仅是一个财政问题，它涉及到了公民与政府、纳税人与公共产品的提供者之间的内在关系。一位专家指出，政府收了人民的钱，必须让人民充分了解这些钱的具体花费情况，这是现代政治的基本要求，是政府不可推卸的责任。从目前来看，人们对政府怎么花钱的监督越来越重视，公共财政的建设日益提到了日程上。

　　这方面，广东的改革实际上走在前面。从2000年开始，广东进行预算细化的改革。在今年广东省的“两会”上更做出一个接受监督的大动作，102个省直部门列出的预算达到605页，高达220多亿的预算资金交由省人大审议，此举震动了全国。

　　但与此同时，对政府花钱的监督仍需要制度上的建设。

　　“1994年通过的预算法，事实上存在一个很大的缺陷，”广东省人大预算监督室主任黄平认为，“其中对预算失误，没有作任何追究与处罚的规定。”

　　除了法律的盲点急需修订外，现行的财经纪律中，则对“挪用、贪污、浪费”予以追究，“这几项违纪，哪个都套不到预算失误的头上。”

　　现行的格局因此形成，黄平认为，“从资金的审批、拨付到使用，任何人不需承担法律责任，这就造成了部门敢开口，有权力的敢批，拿到钱的敢用。”

　　而在这个格局中，还有一个引人关注的的问题，黄平认为，按法律规定，政府预算必须经过人代会批准，预算的中途调整，也必须经财政部门提出，人大常委会审批。在这个框架下，政府无权批准财政的具体支出，财政部门也仅仅是预算的执行机构。

　　那为什么现在政府可以批钱，而财政部门也“位高权重”，被“请款报告”所包围？黄平认为，首先根子在于预算细化不够，比如一些地方预算中的待安排项目及预留资金多达上百亿，从审议时这一块是作为整体通过后，具体怎么花，政府事实上就拥有了决定权。

　　“解决这个问题的办法，就是预算细化，”黄平认为，“将人大对政府财政的监督，由程序性监督，转为实质性监督。”

　　“在国外的议会中，财政监督是一项日常工作，例如美国国会的会计局，人数达到2500人。还需要设立预算委员会、拨款委员会等机构，在议会授权下，对预算以及每笔拨款，行使审批和监督权，大的拨款支出，则还需进行议会辩论、投票。”

　　“现在的法律框架下，这些事情都完全可以做，”黄平认为，“急需要成立的是具体的技术性机构，并且分步骤来实施，不能想一口就吃成胖子。”

　　据广东省人大财经委透露，广东明年争取将所有预算开支，全部予以细化。

　　目前，在广东省委书记张德江的支持下，广东省财政厅正与省人大实行计算机联网，这意味着，今后每一笔财政经费的收支，都将呈现在人大的“眼皮底下”。

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　　在编制预算时尽量报高点，然后让财政砍削，这已经是一个惯例，有点类似自由市场的讨价还价。有个形象的说法来比喻预算工作：“头戴三尺帽，等你砍一刀。”向春 制图