网友说话：关于对“第一把手”监督的思考

　　网友说话：关于对“第一把手”监督的思考

　　网友：邵道生

　　河北省人大常委会原主任程维高因严重违纪被开除党籍、撤销正省级职级待遇的处分再一次将“第一把手”的监督突出了出来。

　　“第一把手”腐败问题，不仅在理论上存在，而且在实践中也是一个大难题。这个问题不仅问题性质严重，人民反映亦非常强烈，从某种意义上说，它直接关系人心向背。中央也特别重视，胡锦涛今年二月十七日召开的中纪委“二次全会”的发言中，在提及《国内动态清样》第394期的一篇题为《国贫小县出巨贪》（反映的是吉林白山市原政协副主席、统战部长李铁成的贪污情形）的报道，胡锦涛脱稿愤怒质问道：“在我们的一把手中，还有没有这样的人？！”

　　因此，“第一把手”的腐败问题的确是已经到了非要解决不可的程度了

　　关键是当今社会“第一把手”的腐败态势究竟如何？有哪些特点？应该如何治理、预防？

　　（一）“第一把手”的腐败问题已经到了非要解决不可的程度了

　　人们日常所说的“第一把手”有二种含义：一是指一个单位或部门中的真正“第一把手”，如陈希同、胡建学之类的；二虽不是名义上的“第一把手”，但是，却是很有权势的真正“实权派”，如成克杰、胡长清之流，成克杰虽非中华人民共和国人大常委会委员长，胡长清虽非江西省的“第一把手”，但在其所管部门中所具有的权力来说，却是货真价实的“第一把手”。

　　的确，提出“将对‘第一把手’的监督提到重要的议事日程上来”作为一个问题提出，若放在过去，不是被认为别有用心就是立场有问题，一个形而上的逻辑是：“第一把手”都是经过党组织部门左一关、右一关考察过的，都是往往被认为是“德才兼备”的才被选上的，都是让党放心的接班人，怎么能轻易怀疑，甚至还要对他们监督，这不是在怀疑党的领导又是什么？

　　不过，随着反腐败斗争深入，“第一把手”出问题、出大问题、出震惊全国人民的问题，已经是一个见怪而不怪的问题了。全国性统计数字表明，“1998年在全国查处的地厅级干部中，‘第一把手’占总数的42﹒1%。”（李雪勤：《党员特刊》，2000年第11期）而北京市的数据也同样说明了这一问题：1998年共查处处级干部162名，其中“一把手”64名，占39%，局级干部8名，其中“一把手”4名，占50%；1999年共查处处级干部135名，其中“一把手”56名，占41%；局级干部7名，“一把手”1名，占14%；2000年共查处处级干部181名，“一把手”68名，占37%，局级干部7名，“一把手”1名，占20%。（《是与非》2001年第4期）在最近辽宁沈阳查处的慕绥新案件中，竟有16个人是“第一把手”，市长、法院院长、检察院长、财政局长、国税局长、土地局长、物价局长、烟草专卖局长、建委主任、国资局长等等纷纷落马，当然，这些要害部门全都陷进了腐败的泥坑之中。

　　因此，“谁来监督‘第一把手’”这样一个问题，不仅提得合理，提得尖锐，提得好，而且这个问题，已经提得太晚了，因为直至现在，无论是在理论上或是在实践中，都是一个没有得到解决的大问题。

　　这就是说，“第一把手”腐败非常严重的现实，必然决定了它是反腐败中的重中之重，必然决定了对“第一把手”的监督必须要提到议事日程上来。正因为如此，邓小平同志说：“越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处，因为这些人影响大，犯罪危害大。”

　　但是，现实呢？社会的开放、观念的解放使对“第一把手”的监督不再成为理论上的禁区，然而对它的具体实施却是一个公认的难题，普遍存在着疲软、乏力和无能。所以，江泽民同志在中纪委第四次全会上指出：“据了解，这几年查处的领导干部违法违纪案件，大多是群众举报或查办其他案件牵带出来而获得线索的，这在很大程度上反映出对领导干部的监督软弱乏力。这里面的突出问题，就是还没有完全形成有效的监督管理制度和机制，越是高级干部越缺少有力的监督和管理。”他还指出：“党内监督特别是对高中级干部的监督，仍然是一个薄弱环节。”

　　（二）腐败了的“第一把手”究竟有哪些特点

　　腐败了的“第一把手”究竟有哪些特点？

　　这样的“第一把手”在领导作风上往往都有一个“怪癖”：党政大权一把抓，大权独揽，小权也不分散，什么都是他一个人说了算，什么都要请示他，而所有的规章制度对于他来说，都是形同虚设，他的话就是圣旨，必须照办，更有意思的是：这个单位“离开”了这个“第一把手”时，就变成一盘散沙，谁都不敢作主，单位的运转机制立即失灵。就以这个程维高来说，按官方的说法，他“个人主义恶性膨胀，自恃位高权重，目无党纪，独断专行，最终走上了严重违纪的道路”，而实质呢？个人专权，权势实在太厉害，一般来说，当“第一把手”变得这样“强大”时，一般人是不敢去监督的。

　　这样的“第一把手”，一定是将一些“要害部门”牢牢地抓在自己的手中的，因而在这样的地方人事腐败厉害极了。什么纪律检查部，什么人事组织部，什么生产营销部等等部门领导人都一概由他来统管，由他来任命，由他来提拔，他人一概不能插足，听的就可以得到升迁，不听的就随便找一个以“党的工作需要”之理由将其赶出这些部门，而且这类“调动”频繁，经常是“杀鸡给猴看”。举一个河北的例子，74岁的老干部、原河北省纪委书记刘善祥跟程维高说，河北稳定不稳定就在用人上，在你身边不应该用李真这样的人，谈了几次，他听不进去，最后谈翻了，不欢而散。他也因此成为了李真等人的眼中钉，后来还莫名其妙地被免去了职务。而这个李真呢？借助河北“第一把手”的权力，称王称霸，滥用职权，他，一个小小的秘书竟然能“让谁当厅级干部，写个条子就能解决；让谁当处长，打个电话就行”。再举到个河北省卢龙县法院原院长贾庭润因为恪守良知，拒绝按照县委领导的意思定案，而被革去院长职务，赶出法院。经过这样“纯而又纯”的“选拔”，这些“要害部门”就很快变成“清一色”、“一条龙”的了，这些部门也就会绝对地与“第一把手”“保持一致”。所以当一个单位的“第一把手”强大到这样的程度时，包括监督部门在内的人也就不会、也不敢去监督了。

　　这是因为当今的社会时兴关系网，而腐败了的“第一把手”往往都善于弄权，善于构筑“关系网”的高手，由上而下都是他的人，因而一个个都是“根深叶茂”的。这些家伙非常清楚在市场经济条件下金钱的作用，因而经常慷慨地利用自己手中掌握的“权力资源”去为打通上边的“头头脑脑”（经常是买通），因而有很硬的后台，消息灵通极了，上头一有什么精神就马上紧跟，往往要比他人抢先一步；一旦有什么“风声紧”的预兆，就会暂时“收敛”一下，“收敛”的目的不是改邪归正，而是为了以后的东山再起；因为坏事都是自己亲自所干，所以他们以非常清楚漏洞在何处，所以往往会在事发东窗之前会采取“补救措施”，将它搞得“天衣无缝”，正因为这类的“第一把手”有这样的“能耐”一般人若是没有过硬的证据和比他有更硬的后台，一般是不敢也不会去监督的。

　　这样的“第一把手”的脑子实在是精明极了。他们深懂舆论的力量，深懂利用舆论工具给自己发迹创造条件，因而经常会用不义之财去收买“笔杆子”，会不惜工本地去收买有影响的报刊、电视的贪财之徒为自己“吹喇叭”、“抬轿子”，千方百计地“包装”自己，将自己打扮成“新时代的开拓者”、“勇于向前的改革能人”等等，俨然一副“新生事物”的代表，造成一种“谁如果怀疑他，就等于怀疑改革”的错觉。就这样，在这类人的头上，官帽越戴越多，头上耀眼的光环越来越眼花缭乱，他也就越来越不可一世……人到了这样的程度，再想去监督他，也就更难了。

　　总之，当一个单位的“第一把手”“强大”到了真的是“领导一切”──即将“党的一元化领导”变为将决策权、执行权和监督权集自己一身──时，就真的像如今流传的一种说法那样：“一把手是绝对真理，二把手是相对真理，三把手没有真理”，发展到那样的程度，那么，无论是党内系统的监督（如本单位的纪监系统），或是党外系统的监督（如民主党派监督、社会监督和新闻舆论监督等），一般都是不敢去监督的了。

　　（三）导致不敢监督“第一把手”的原因分析

　　究竟是什么原因不敢监督“第一把手”呢？

　　这是因为我们社会的历史本身就有着一部对“当官的”不敢监督、不能监督的封建传统。几千年的历史就是一部“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的历史，专制、特权与极权贯穿在整个历史进程，权力的绝对化、特权化、私有化和家长化是封建皇朝的基本特征，有权的、当官的当然是想怎么干就怎么干，当然是无法无天了，当然是“官官相护”、“刑不上大夫”了，想对他们进行监督比登天还难。而这种封建传统的影响实在是根深蒂固啊！所以邓小平同志说：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”，“家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大的危害。”

　　这是因为在过去有一段时间内，一些人错误地将只适用于小农经济的“承包制”原封不动地应用于现代社会的权力结构之中，应用于当代的社会管理之中，并特别时兴“第一把手”的“组阁制”，结果呢？惨得很哪！“公仆意识”、“为人民服务意识”被弱化、淡化了，被强化的是“老板意识”、“雇主意识”，封建“家长制”不仅复活了，而且“权力过分集中的现象……特别是集中于第一书记”的现象很快地蔓延、发展起来，所以邓小平说：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”（《邓小平选集》第2卷，第331页）为什么当今的窝案、串案那样严重？重要原因之一，就是腐败了的“第一把手”将一些“要害部门”牢牢地抓在自己的手中的。

　　这是因为相当一部分的“第一把手”将“党的一元化领导”“变成了个人领导”（邓小平语）。他们将自己看作为组织的象征，就是党的化身，谁不同意或反对我的意见，就是不与组织“保持一致”，就是不与党“保持一致”，就是不与党中央“保持一致”……因而可以“拉大旗作虎皮”，谁如果不与他们“保持一致”，谁就是违背了中央的“组织原则”，单凭这一条，就可以进行“组织处理”，最后达到组织上的“清一色”。结果呢？“保持一致”就成为腐败分子招降纳叛、拉帮结派的工具，成为他们为非作歹、违法乱纪的挡箭牌，成为他们欺上瞒下、假公济私的合法手段，成为他们用来扼杀民主、大搞“一言堂”、“家长制”的最好理由，成为他们镇压“反对派”或“不同意见者”的一根政治棍子。所以，到了腐败分子控制的地区或单位，他们的权力被绝对化了，个人想干什么就干什么，谁都监督不了，无法无天；领导本人被神圣化了，他们一言九鼎，一人说了算，一个个都成了“土皇帝”，独断专行，顺我者昌，逆我者亡根本无民主可言……总之一句话，“保持一致”的政治内涵遭到了最为彻底的扭曲和破坏。

　　这是因为相当一部分的“第一把手”从根本上就漠视制度的存在，拒绝接受监督。对此，原泰安市委书记胡建学说得很坦白：“到我们这一级别的干部就没人管了”，而广西大贪官玉林市原市委书记李乘龙也说得很“实事求是”：“我的权力太大，稍不注意，权力就会转化成金钱，监督机构对于我形同虚设。” 沈阳的土皇帝慕绥新说：“国家的法令、法规在我这里也得变通执行。我同意的执行，我不同意的就不能执行。”而任常务副市长的马向东也这样说：“沈阳市的事，大事和老慕说一声，其他事就是我说了算。”而那个胡长清则将监督形容为“牛栏里关猫，进出自由。”原任广西壮族自治区主席的成克杰更是一个说一不二的人，有人看不惯在宾馆的酒饭桌上就将土地批给广西银兴实业发展公司总经理周坤（当然是成的情妇牵线搭桥，并许诺重金的“信息费”），便对成的做法提出异议，恼羞成怒的成克杰便训斥说：“少啰嗦，我说批给谁就批给谁。”为什么会这样？就因为他们党政大权一把抓，大权独揽，小权也不分散，什么都是自己一个人说了算，什么都要请示他，什么民集中制，什么党委的集体领导，统统不过是一件摆饰，规章制度形同虚设，他的话就是圣旨，必须照办，不准在自己的班子里有任何一点“杂音”，想一想，权力“强大”到这样的绝对化程度能不腐败吗？就以那个被判了死刑的成克杰来说，当时任广西自治区政府主席的他，要干什么就干什么，他可以让银兴公司承接工程，可以命令计委为银兴公司立项，可以指令银行为银兴公司发放贷款，可以责任南宁市政府为银兴公司大幅度降低工程土地价，可以让财政厅将财政周转金让房改基金借给银兴公司，可以……总之，在“事发东窗”之前确是没有人能“管”得住这些“第一把手”的。

　　总之，历史的影响、误人的时尚、“左”的干扰、不良的社会风气、变化了的领导心态等因素，使相当一些“第一把手”变得“异常地强大、独断和专权”，将“党的领导”变成了“绝对的个人领导”，将决策权、执行权和监督权集自己于一身，诚如英国剑桥大学教授阿克顿勋爵所说的：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”于是，无论是党内系统的监督（如本单位的纪监系统），或是党外系统的监督（如民主党派监督、社会监督和新闻舆论监督等），都只能一种摆设了。

　　（四）怎样监督“第一把手”问题

　　“第一把手”因腐败导致的“失控”归根结底在于什么？有的人认为是“制度建设的不足或缺陷造成的”。而我则认为“制度建设的不足或缺陷”固然是一个重要因素，然而“因‘家长制’的复活造成权力的绝对膨胀化”才是其最重要的原因。因而“硬的（制度）”斗不过“软的（权力）”，因而“有形的制度”敌不过“无形的家长制”，因而“硬制度”敌不过具有绝对权力的“软领导”。

　　譬如，湛江、厦门远华、沈阳等腐败窝案、串案的出现是不是都主要是制度建设的不足引起的？像胡长清、成克杰、慕绥新这类巨贪的涌现是不是都主要是制度建设的缺陷造成的？恐怕谁都不会那样绝对化。

　　为什么？因为我国的制度建设绝非是空白。最近我翻了翻中纪委办公厅编的《中国共产党党风廉政建设文献选编》，总共厚厚的八卷，一共4942页，从某种意义上说，可以说都是围绕“制度建设”来阐述的，所以现行体制中的制度，不仅有，而且很多，涉及面很广。而且，这些大官、高官的发展，可以说是在共产党的“制度教育”氛围中一歩歩地变成“达官贵人”的，哪怕是他们只要记住共产党的几个基本制度面，就不会导入腐败的泥坑之中。所以，将“第一把手”腐败发生的原因都归咎于“制度建设的不足或缺陷”，很是有失公允的。譬如，就以河北的“太上皇”程维高来说，关于制度建设与腐败的关系比谁都懂，比谁都明白，所以他在2001年3月在接受人民网记者采访时说了一段很为时髦的、值到现在还没有过时的话：

　　要“健全和完善各项制度，从源头上预防和治理腐败，针对腐败现象易发多发的部位和环节，实行权力分解，建立健全和有效预防和治理腐败的监督制约机制，一旦出现腐败现象或不公待遇，都能及時发现、制止和纠正。”他当然是在作秀，然而另一方面又说明什么呢？说明像成克杰、胡长凊、程维高这类“第一把手”的腐败分子是从来没有将制度放在眼里的，从来就将自己手中的权力置于制度之上的，从来就是藐视、漠视、轻视甚至敌视这个制度的，你制度建设得越多，他越不放在眼里，都将它作为一种权力的装饰品放置在那里。

　　所以，我斗胆地说，对“第一把手”腐败的治理，关键并不在制度建设，关键是在如何防止“第一把手”权力的绝对化，是在如何治权、分权，是在如何对“第一把手”的权力制衡。为此，要做到以下几点。

　　第一，权力要优化。为此，既要改变传统的“你办事，我放心”的选官模式，也要废除“第一把手”组阁的“承包制”模式，选官要公开、平等和民主，上级部门要把好任免关，要让一身正气的德才兼备者去任“第一把手”。实施用人失察追究责任制度，不得口头推荐，不得私下打招呼，对那些不坚持原则、不认真负责，或者徇情枉法者，一定要追究其责任。当今一定要注意那种“程序上的公正而实质上腐败”的选官形式上。

　　第二，权力要分散。即将“专权”变为“分权”，不要垄断权力，不要将“关键的、重要的权力”都集中于一个人的身上，大家的事大家办，领导班子的事大家办，一定要改变一些单位的“一把手是绝对真理，二把手是相对真理，三把手没有真理”的不正常现状。要渐渐形成“第一把手”也只有“一票”的权力，要迅速改变当今“第一把手”对大小事都有绝对否决权的不正常现象。

　　第三，权力要分流。在纪委、监委等领导体制上要有所变化，强化监督部门的“垂直功能”，将监督部门“剥离”出去，“弱化”被异化了的“第一把手”对纪律检查部门的“监控权”。惟此，这些部门的的人员才能放心大胆地对诸如“第一把手”的实权人物进行监督。

　　第四，权力要能批评。谁都没有说过“第一把手”不能批评，但是，往往是只有“第一把手”出了问题、“打倒”以后社会才能对他们进行批评，所以，整个社会要创造一种能够批评“第一把手”的舆论氛围，不要对舆论批评“大惊小怪”，更不要认为对“第一把手”的批评就是反党反社会主义，就是别有用心。

　　第五，权力要审计。要对“第一把手”在任时的工作情况、财务情况要进行动真格的而不是走过场的审计（任期审计），这要成为一种制度定下来，尤其是对离任的、外调的“第一把手”进行全面审计，审计要实在，不搞花架子。

　　第六，权力要受惩罚：要依法治权，对腐败了的“第一把手”要“动真格”的，不宠，不包，不护，更不能为了某种“政治需要”无节制地对他进行“人为地拔高”。要努力改变现实生活中的那种“对上不对下、查小不查大”和“见了老虎猛烧香，遇着苍蝇乱开枪”的倾向。

　　第七，权力的监督要受保护。要大力保护举报人，要狠狠查处那些心术不正的“第一把手”对举报者的打击报复现象，为此，整个社会要尽快制订一部“举报法”。

　　第八，权力不要神化，要花大力气防止在党內、在社会生活中很容易出现的“个人迷信”、“个人崇拜”现象，尤其是要注意防止对“第一把手”的盲目的、无原则的吹捧，要记住：中国的”权力之绝对化往往是与大大小小 “第一把手”的大大小小迷信、大大小小崇拜联系在一起的。

　　总之，要像江泽民同志在“七·一”讲话中指出的那样：“我们手中的权力都是人民赋予的，各级干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。”