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| 陕西努力开创黄河水土保持预防监督工作新局面 |
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| NEWS.SOHU.COM 2004年01月09日14:04 人民网 |
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地处我国西北地区东部的陕西，辖11个市（区）106个县（市、区），总土地面积20.56万km2，其中水土流失面积13.75万km2，占总面积的67%，年输沙总量高达9.12亿吨，占全国水土流失总量的1/5。水土流失严重程度，不仅居全国之冠，而且为世界罕见。严重的水土流失是制约全省经济和社会可持续发展的重要因素，也直接影响和威胁着黄河下游地区的安危和经济社会的发展。自《水土保持法》颁布实施以来，全省上下坚持认真学习贯彻《水土保持法》，突出“预防为主”的水土保持方针，落实“三权一方案”监督预防工作重点，坚持走依法治理水土流失、保护生态环境的路子。并按照“完善政策，强化职能，重点突破，逐步推进”的指导思想，坚持“治理、预防两手抓，两手硬”的工作思路，努力开创水土保持预防监督工作的新局面。在大力开展水土流失治理的同时，狠抓了水土保持预防监督和行政执法工作，已取得了显著成效。据不完全统计，截止2003年底，全省共已初步治理水土流失面积8.5万多km2，占流失面积的62%。租赁、拍卖、承包“五荒”使用权面积143万hm2，收回资金7800万元，投入治理资金2.3亿元，开发治理90万hm2。查处各类水保违法案件2600余起，征收水土保持“两费”4500万元；审批水保方案报告书（表）3050个，实施率达到70%。开展返还治理工程179处，生产建设单位用于水土流失防治资金达2.7亿元，其中完成工程防护措施2946处，治理面积30多万hm2；建立“三同时”样板工程90余处，抓城市水保6处，开展规范化建设试点11个。其主要经验是：
——狠抓舆论宣传，提高全民水土保持国策意识和法制观念
近年来，陕西省始终把舆论宣传工作放在水保监督执法工作的首位来抓。利用《水土保持法》颁布实施的有利时机，大力普及水保法律知识、增强全民水保法制观念为宣传重点，结合国情、省情，紧紧围绕“水土保持是山区发展的生命线；是国土整治、江河治理的根本；是国民经济和社会发展的基础；是全社会必须长期坚持的一项基本国策”，开展了旷日持久、广泛深入的宣传教育活动。在宣传形式上，全省上下坚持“把握一个宗旨，突出一个中心，围绕一个主题”的宣传战略，即把握“依法防治水土流失”的宗旨；突出“预防为主”的中心；围绕“水土保持是我们必须长期坚持的一项基本国策”的主题。
其具体做法：一是向领导宣传、让领导宣传。利用各种会议、展览、材料、送阅件等形式向各级党委、政府进行宣传，引起了各级领导对水土保持工作的高度重视。省委、省政府多次召开水土保持专题会议，将水土保持工作从过去的单靠业务部门抓上升到政府行为。二是向内部宣传，从自己做起。各级水利部门带头贯彻《水土保持法》，坚持依法行政，当好领导的参谋。通过行业内部宣传，凡新开工的各类水利工程都认真组织编制了水土保持方案，率先履行了水土保持“三同时”制度，严格把住了项目审批关，为其他行业做出了表率作用，收到良好效果。三是树立典型，用典型宣传。几年来，我们有意识的树立培养了一批不同行业，具有代表性的水土保持“三同时”样板工程，总结推广他们的经验。特别是结合水利部开展开发建设项目水土保持示范工程命名活动，水行政主管部门对全省开发建设单位进行了深入的水保法律法规宣传，收到了良好的社会效果。四是依托重要水事活动进行宣传。近年来，他们通过“世界水日”、“中国水周”、《水土保持法》颁布纪念日等重要水事节日，大力宣传水保法律法规。特别是去年以来，按照水利部关于《水土保持法》的修订前期部署，组织有关专家，深入各地实际调研和宣传，取得了很好的效果。通过各种形式的强势宣传，不仅有效地提高了各级领导干部和广大群众的水土保持法律意识，而且逐步形成了全社会关心、支持水土保持生态环境建设的良好氛围。
——制定和完善配套法规，为水土保持依法行政提供坚实的法律依据
近年来，省水行政主管部门坚持从水土保持工作实际出发，不断加大调查研究力度。在广泛调研的基础上，积极配合省人大、省政府和有关部门先后制定、颁布了《陕西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》、《陕西省开发神府榆地区水土保持办法》、《陕西省水土流失防治费使用和管理办法》等。这些法规的出台，为依法行政提供了重要法律依据。同时，各地（市、县）还立足各自实际，制定出台了相应的地方性水土保持防治法规、制度，以保证《水土保持法》在基层的有效落实。目前全省已有9个市、76个县（区）制定了《水土保持法实施细则》，一些重点预防保护区、重点监督区及重点治理区的乡、村还制定了具体的乡规民约。全省上下初步形成了一整套比较完善的法律法规体系，为《水土保持法》的层层贯彻落实，提供了重要的法律依据和保障。
——充分发挥各级人大舆论监督作用，不断把贯彻落实水土保持法引向深入
为了将《水土保持法》落到实处，近年来，各级水行政主管部门紧密依靠各级人大的大力支持，不断把《水土保持法》的贯彻落实活动推向高潮。采取的具体措施是：首先按省人大的统一安排部署，水行政主管部门及时向人大提供在执行水土保持法中存在的突出问题，由人大组织开展执法检查，使长期难以解决的问题及时得到处理。其次是各级业务部门坚持定期向人大请示汇报制度，除了平时呈送简报、情况反映外，每年年终还向人大作一次系统汇报，向领导宣传，提出咨询问题及建议，进一步争取人大的支持，同时接受人大对执法部门的工作监督。如针对陕北能源开发区水土流失严重，生态环境脆弱的实际，邀请省人大每年组织视察活动。2000年10月，省人大组织部分代表和有关部门对陕北能源开发区生态环境建设状况进行了视察，肯定了成绩，指出了存在问题，提出限期改正的具体措施，不仅依法促使了陕北能源开发区生态环境显著改善，而且也展现出了山川秀美的景观。
——扎实开展预防监督规范化建设，全面实现水保执法正规化管理
水保监督执法是一项系统而复杂的管理工作，实行规范化管理是其发展的必然趋势，也是现实的迫切需要。近年来，在认真贯彻水利部关于水土保持执法规范化建设实施意见的基础上，陕西省结合本省实际，提出了“监督机构体系化、执法装备齐全化、宣传培训经常化、方案审批制度化、案件查处程序化、‘两费’征收合法化、恢复治理规模化、执法统计标准化”等“八化”规范化建设目标，制定了规范化建设县验收标准，先期在榆林市、靖边县等11个县（市）开展水保监督执法规范化试点。在实施过程中，通过认真抓好水保监督机构体系化建设，保证了监督机构自上而下的完整性。目前，全省107个县（区、市）共设立监督机构104个，大多数乡、村都配备了专职水保监督人员，健全完善了省、市、县、乡、村五级监督管护网络。并充分体现了抓好水保方案规范化管理和突出服务意识的执法特色。
为了严格履行水土保持法所赋予的职责，各级水行政主管部门，按照水利部颁布的《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》精神，严格把好水保方案的编制关和审批关，确保了每个水保方案必须具有相应编制资质的单位编制，杜绝了无证编制、越级编制等违规行为。通过几年实践，从中总结出了催报方案——递交初稿——评估论证——补充修改——递交送审稿——审查颁证——实施年检——组织验收等一套完整切实可行的水保方案审批及跟踪管理程序。为了树立执法就是服务的意识，坚持在全行业积极开展以“为经济服务，保生态安全，请群众监督，让社会满意”为主题的水土保持监督管理文明执法服务示范窗口创建活动，通过在执法中服务，在服务中执法，有效地杜绝了执法不严、违法不究、办人情案、吃拿卡要、执法违法等现象。并通过积极推行“请、您好、对不起、再见”等文明礼貌用语，树立了良好的执法形象。
内练素质，外塑形象，加强内部管理，提高依法行政能力和工作效率。由于水土保持监督执法人员代表政府依法行政，因此，执法人员的素质、形象、工作效率直接关系到党和政府在人员群众中的威信。近年来，通过不断加强执法人员的强化培训，在执法过程中坚持“先培训，后上岗”的原则，收到了明显效果。省上先后举办了多期监督人员培训班，使全省821名专职监督人员普遍接受了2-3次培训；6585名兼职监督人员，有80%以上都参加过不同形式的培训学习。完善制定《陕西省水保监督人员形象标准》、《陕西省水保监督人员思想作风建设制度》等规定10多个；并针对行业“窗口”服务的特点和精神文明建设的需要，公开向社会推行明示承诺制度，将工作程序，工作标准、举报电话、承担的责任义务以制度的形式公开，接受内外监督，起到了很好的示范作用。
严格执行“三同时”制度和“两费”收缴规定，认真实施返还治理工程。为了充分体现水保“两费”“取之于土，用之于土”的原则，自1996年起就注重加大返还治理力度。如省上直接抓的府谷红草沟、榆林金鸡滩等10处返还治理样板工程，带动各地市县共建立返还治理点179处。在治理形式上出现了就地恢复治理、异地治理、有偿治理等多种形式。在资金使用上体现了灵活的机制，采取入股、承包、拍卖等多种形式。在治理方略上采取“点、线、面”结合的方式，坚持集中资金，规模治理，突出效益，把返还治理同自身建设和流域治理相结合。通过以上措施，有力地促进了全省返还治理工程建设的步伐。此外，通过狠抓城市水保，拓宽水保监督执法领域。由于陕西省城市水保工作起步晚，为加快进程，省水行政主管部门组织在对延安、榆林两城市水土流失情况进行摸底调查，充分了解城市水土流失的类型、区域、危害的基础上，制定下发了“城市水土流失调查提纲”，要求铜川、商洛、安康等7个人为水土流严重的城市率先开展调查。并根据各地调查情况，于1997年确定韩城市、商州市、宝塔区、神木大柳塔、杨凌区、西安市未央区为省级水土保持试点城市。其中韩城市被列为水利部城市水保试点，西安市未央区被列为黄河上中游管理局城市水保试点。先后通过了初步阶段验收。其中，延安市已完成城市水保建设的各项任务，顺利通过水利部竣工验收。
逐步建立水土保持监测网络及信息系统，为政府决策当好参谋。为了彻底扭转水土保持工作手段落后，底子不清，情况不明，效益难以准确评估等被动局面，陕西省借国家“扩大内击破，拉动市场，增加水土保持投入”的大好机遇，从1998年下半年着手开展“三区”的划分公告，建立全省水土保持监测网络。1999年4月，“三区”划分正式由省政府公告。监测网络建设首批选择了10个市及每市一个重点县共20个监测分站作为的试点。目前，试点工作已取得较为满意的效果，全省水保监测网络体系正在积极实施之中，并获取了部分监测数据资料。
——加大水保执法力度，狠抓大案要案的查处，有效的保护治理成果
为了进一步扭转“一方治理，多方破坏”、“边治理、边破坏”的被动局面，近年来，陕西省各级水保执法部门立足各自实际，进一步加大执法力度，特别是突出了大案要案的查处。省上对水保执法工作高度重视，及时转发了水利部等六部委联合检查文件，并根据文件精神，提出具体安排意见和措施。并由部、省联合对西气东输建设项目水土保持工作进行认真检查，肯定了成绩，指出了不足，提出了整改措施，并形成会议纪要，下发各开发建设单位严格执行。同时，各地市还认真贯彻六部委《通知》精神，按照省厅统一部署，从各自实际出发，确定了重点，进一步加大了执法检查力度。先后查处了宝鸡市第二电厂、宝—兰铁路二线及宝—汉公路凤县段、铜川305线公路、榆林以神府矿区、油田气区和神延铁路等国家、省级重点建设项目水土保持方案的落实和水土流失的恢复治理情况。据不完全统计，先后查处各类违法案件2600多起，典型案件20多起，结案率达80%以上。这些违法案件的有效查处，在社会上产生强烈的反响，为全省监督执法工作顺利开展起到巨大的推动作用。
近年来，通过各级水行政主管部门和相关行业的共同努力，省内各类开发建设活动基本步入规范化管理轨道，生产建设单位遵守水土保持法规的自觉性明显增强，依法保护水土资源，改善生态环境已成为广大人民群众的自觉行动。目前，全省上下正在以百倍的信心和坚定的努力，进一步开创水土保持预防监督工作的新局面。
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