在全国纪检监察系统，湖南省张家界市一度是一个令人注目的地方。

　　从1995年到1997年，张家界市纪委自发推行“选派纪委书记”工作，把所属区县的纪委书记的“提名权”由同级党委转移到市纪委。8名从市纪委“空降”下去的纪委书记，在区县竞相刮起了一场接一场的“廉政风暴”。

　　张家界作为一个地级市，在纪检干部人选的产生渠道上作了突破。但由于缺乏相应的制度跟进，这股从体制内获释的改革力量在经历两千余天的试验后悄然停歇下来。

　　随着不久前中纪委对部委派驻机构进行统一管理、直接领导试点工作的推进，地方纪委能否同样进行“垂直管理”的话题进入了人们的视野。而张家界在此之前的尝试，则成了一个颇有价值的参考标本。

　　“钦差”

　　莫辉华在张家界市纪委的“空降”行动中“打头阵”纯属意外。

　　最初，莫辉华在市纪委工作，但她的家在下面的区县。为了解决分居问题，1991年3月，莫辉华从原来的市纪委审理室主任调到慈利县担任纪委书记。

　　慈利的纪检工作以前一直靠后。莫辉华下去后，市纪委得到的印象是，“突然变了”，查处的案件增加了，综合评比连续两年都是全市第一名。

　　1993年，张家界新任纪委副书记张贤易到慈利检查工作。慈利县的县长跟他说，“你们派这个‘女包公’下来，懂行不说，还拿个尚方宝剑，管用得很，我们这边的领导都怕！”

　　莫辉华也开玩笑说，自己背后有“靠山”，市纪委是自己“娘家”。

　　张贤易是个“老纪检”，立马觉得这个事情很有意思。“古代就有钦差大臣一说。你想想看，照原来的办法，谁提拔上来的纪委书记，对谁只有感激的份。纪委如何监督同级党委？”

　　张贤易回来就把这事说给当时的市委书记肖征龙听，“以后的区县纪委书记都像慈利这样下派，业务又熟悉，又超脱，对同级也有个监督。”

　　肖征龙也有同感。那几年的张家界市，恰好出现了一系列地方处级党政领导干部受贿、为家属私自安排工作指标、违规超标建房等违纪现象。除了慈利，当时张家界市所辖的另外3个县区中，一个县长、一个副书记、两个副县长、两个副区长因此被查处。

　　但常委会上的讨论意见不尽统一。有常委说：“这个做法从来没有听说过，跟党章冲不冲突、行不行得通？”

　　因为有肖征龙拍板说“先试试看”，尽管这一思路没有形成任何会议决议，但后来市纪委上报的选派名单都获得常委会一致通过。1995年2月、1996年4月、1997年6月，市纪委7名业务处室的一把手被下派担任所辖4个区县的纪委书记。

　　推进

　　李平桑是最早下去的两个纪委书记中的一个。他1995年到永定区的时候，群众对当时干部嫖娼等作风问题反应强烈。区纪委第一刀就砍向这个。几个月时间，永定区纪委就突击查办了十多个正科级干部的作风问题。

　　而后，一系列的经济窝案又牵扯出数十名科局级干部。李平桑说，“有时候，一个案子出来，一个班子就报废了。”有个乡镇的党政领导和财政所干部一起，7个人，贪污挪用几十万移民款。结果，3个主要责任人被判刑，其余的给予撤职处分。

　　就在1996年，李平桑下去的第二年，永定区一跃而成为当年全国纪检监察系统办案最多的县区。那个记录是立案313件，结案323件。可以比较的是，下派之前的1994年的立案数只有49件。

　　在李平桑1997年6月调离后，这个记录立即被桑植县刷新。

　　两任市纪委审理室主任雷智勇、胡圣虎先后到桑植县任纪委书记，使得原来50件左右的办案数量逐年翻增，到1997年，桑植县立案356件，结案318件。

　　桑植县流传最多的一个反腐故事是关于这个林业大县的“龙头单位”的。下派纪委书记接连对林业局4任领导进行了查处。最先是1997年局长、副局长和林业开发公司总经理等人因受贿窝案被开除党籍，移交司法审理。3年后，继任局长也因贪污和失职被撤职。再后来的两任局长同样因违纪受到警告处分。

　　猛烈的查案力度不由得不让下面的人紧张。与本地推选出来的纪委书记相比，下派书记们在阻力面前更有一股“执著劲儿”。胡圣虎临走前就有这样一个案件，调查很充分，但两次提交县委常委会讨论都无法通过，直到新选任的纪委书记来，把违纪的条款细致地补进材料，又在会上据理力争，最后才处分下来。“如果是本地的纪委书记，常委会作出了决定，一般是不会再去争了。”一位当地人说。

　　一个下派纪委书记分析这种权力关系的变化时说，“下面不敢硬阻拦你办案，但是会从上面找很多关系来说好话。你这边，因为关系超脱，不用看脸色行事。我们和地方领导之间是那种既尊重又制约的关系。所以，就算是对一把手，也能据理力争！”

　　除了关系超脱，下派书记一般都比较年轻，他们带着明确的权责下到区县，其在地方的作为将影响到升迁和发展，这也成了他们强力反腐的一个重要动力。一时间，张家界的各个区县之间甚至有了你追我赶、相互比拼之势。“让你到下面来，就要对整个县的党风廉政建设负责任，如果干不好，就是失职，一样要被端饭碗。”一位曾经下派过的纪委干部摇摇手说，“那时候的动力确实大，办的事情是上级党委和群众都很关心的事情，责任和压力都很大！”

　　新招

　　张家界市的下派纪委书记创造了很多“招牌动作”。

　　“手机这个东西很可怕，更新换代得太快，出来一个新款型，干部马上就会相互攀比，一换动辄就会花掉上万元公款。”1996年下派到慈利县的赵清平，在清查干部公款购买手机违纪行为的时候意识到这个问题，就琢磨着“一刀了断，国家就没有这个包袱了”。慈利县委随即率先实行了“手机私化”。这一办法后来很快在全国推广。

　　张家界市的财政收支制度改革则是由武陵源的一个案件催生的。1997年，市纪委信访办主任李大勋一到武陵源区任职，就查办了区教委造假名册冒领几百万财政资金的案件。

　　“如果财经管理制度不健全，即使有这么大的漏洞，区政府、财政局也根本发现不了。”李大勋随即琢磨着将企业的“会计委派制”引入行政事业管理。12个区直机关的财会股撤销以后，通过公开招考的方式，7人被区财政局录取成为委派会计。

　　2001年，在4个区县推广会计委派制的基础上，张家界市成立市会计结算中心，对68个市直单位的财务收支进行统一结算，同时启动政府采购。此后，财政资金的阳光操作又推动了政务公开工作和行政审批制度改革。

　　尚方宝剑

　　1998年出台的《中共张家界市委关于加强纪检监察工作的几点意见》，是“选派纪委书记”工作最重要也是惟一的文件。

　　还在1996年5月底，长期研究制度反腐的专家李永忠到张家界调研，回京后形成“把‘双重领导’落到实处的可贵尝试”一文，通过内参渠道进行了刊发。文章肯定了“张家界市纪委立足现有体制，按照《党章》的规定，突出了对下级纪委人事权特别是纪委一把手的领导，既保证了同级党委的领导，又加强了上级纪委的领导，使‘双重领导’真正落到了实处”。

　　在这以后相当一段时间，上级领导机关虽然没再来人，但是张家界的经验却通过这篇文章在慢慢扩散并发生影响。1997年，时任张家界分管党务的副书记刘力伟（现任张家界市委书记），既看到纪委系统发生的一系列令人鼓舞的变化，更看到“提名权”向上级纪委转移的价值和意义所在。他亲自执笔撰写了《中共张家界市委关于加强纪检监察工作的几点意见》，这就是当地人常说的8号文件。这也被认为是“选派纪委书记”工作的“尚方宝剑”。

　　即使用挑剔的眼光看，这份在1998年制定的文件仍然是成熟的。

　　对于此前的一系列实践，文件这样表述，“前几年的实践证明，区县纪委书记人选由市纪委推荐，经市委组织部考察后按《党章》规定和干部任免程序任免的做法，效果很好，应当继续坚持并在实践中不断完善。”

　　“这个话把我们的做法跟党章和现在的干部管理制度衔接起来，没有矛盾了！”市纪委常委许云锦指着文件说，“实际上，党章并没有规定，纪委书记的人选必须由谁推荐。”

　　文件最核心的一句话是：“区县纪委书记人选由市纪委推荐”，“区县纪委副书记、常委和监察局正、副局长的任免须经市纪委、市监察局同意。”

　　实际上，正是这个人事管理关系的变化，才使得“双重管理”的重心得以从同级党委偏移到上级纪委。

　　对于“双重管理”可能会出现的分歧，文件要求，“对有影响的大要案件的处理，应首先报告上级纪检监察机关，听取意见，然后提请党委、政府讨论决定。有分歧的，以上级纪检监察机关意见为准。”

　　“最后这个话很重要，要不然，好多案子一旦与同级党委领导有一点关系，都会压住，必须要上级纪委来撑这个腰。”

　　至于区县纪委书记的人选，“可以从纪委内部推荐，也可以从其他合适干部中推荐”。文件还强调了干部的异地任职和交流原则，“应由原籍不是本区县的干部担任”，“区县监察局长，原则上要异地交流”。

　　为了让当时还只是常委的区县纪委书记能更靠近监督核心，文件还煞费苦心地作了这样的规定：“区县纪委书记参加区县县委书记办公会议；区县监察局长参加区县政府党组，列席区县政府常务会议。”

　　而中央正在实施的部委纪检组垂直管理的试验思路在这个文件上也有体现：“市、区县纪检监察机关按规定程序报请市、区县党委、政府批准，可向市、区县直机关和其他有关部门派出纪检监察机构或纪检监察人员。”

　　“市直机关的纪检组一般就一两个人，按照《中共中央纪律检查处分条例》规定，一个人不能查案，两个人可以查案，但不能审案。不是摆设是什么？”

　　“当时的设想是把所有市直机关的纪检组长的人财物收上来，按系统成立纪检组或纪委，就能发挥监督作用了。”说起这个，张贤易有些遗憾地摇摇头说，“可惜后来这个想法没有付诸实施。”

　　超前的试点

　　“尚方宝剑”实际上还没有出鞘，纪委书记下派的环境就发生了变化。

　　1999年初，张家界市委即将换届，武陵源区纪委书记李大勋被组织推荐担任市纪委常委、监察局副局长。谁来接替他呢？

　　由于当时的市纪委一直没有推荐出合适的人选，于是，在这个岗位空缺半年之后，市委将永定区一名副区长调任武陵源区纪委书记。

　　这一调令实际上就中止了全市坚持7年的“选派纪委书记”做法。之后两年，慈利县、桑植县和永定区的下派纪委书记纷纷调回张家界市，而他们的继任者都是市直机关的副局长或区县常委。

　　这一渠道尽管符合文件规定“可以从纪委内部推荐，也可以从其他合适干部中推荐”，但实际上，因为名单不再是市纪委而是由市委推荐，其产生方式就跟国内其他地方毫无二致。

　　市纪委停止推荐名单的原因在于区县纪委书记任职条件的变化。1999年下半年，尽管还没有收到明确的文件，但地方上已经从中央纪委推介的一个地方经验上看到了信号，“地方各级纪委书记要由同级党委副书记担任。”而在此之前，纪委书记一般只是常委。

　　纪委书记任职门槛的提高很大程度上掐断了这条下派的路径。

　　“想下去锻炼的都是处室的年轻骨干，从实际职务的副处级干部跳到区县常委容易通过，但是，要连跨两格，担任副书记就不容易。”市纪委一个干部分析说，表面看来，下派干部和党委副书记同是副处级，但在现实的权力结构中，副处级这一个“明格”还包含着3个“暗格”：从非领导职务（如副处级调研员）到实际职务的副处级干部，再到班子成员（常委），再到副书记，每一个“暗格”的升迁往往需要2至3年的工作阅历。

　　“根本上，还是大环境的原因，这个做法太超前，全国没动，就你一个地级市动，缺乏足够的制度保障。”市纪委一个干部分析说，“垂直纪委”能出现，是因为张家界是一个1988年才新建的地级市，很多领导都是从全省抽调来的，也很想把工作搞好，所以思路活，敢于进行制度创新。“但是，党内的监督力量正常释放后，廉政建设在一段时间里会大大推进，对于一个地方党委政府来说，也需要一个逐渐适应的过程。”

　　“集半个多世纪的执政史之经验，纪检体制不改革，没有出路；如果不循序渐进，则欲速而不达。”专家李永忠说，“如果条件允许，张家界下派纪委书记的试点工作应该继续探索。”

　　“实际上，一些地方纪检监察工作往往不能监督、不敢监督，甚至不准监督，境地很尴尬。”李永忠分析说，“只有改革和完善纪检机关的领导体制，对党内权力进行科学分解，才能从制度上解决‘同体监督’的缺陷问题。”

　　看得见的一个脉络是，改革开放以来，中央一直在提升纪委书记的规格，使得监督支点在一步步地靠近权力核心。1983年，中央要求纪委书记参加同级党委常委，继而要求参加同级党委书记办公会，2001年则明确纪委书记由同级党委副书记担任。

　　“最近，经中央同意对几个派驻纪检机构实行统一管理直接领导试点，更体现了这一精神。我认为，距离地方纪检体制的最后改革，只有一步之遥。”

　　图：

　　反腐败斗争的形势仍然严峻，监督及纪检体制有待于进一步的改革和完善。

　　　 ( 《百姓呼声》联动媒体 南方周末记者 易颖 孙军）