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| 合作社把政府告上法庭 台山一起土地纠纷的前前后后 |
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| NEWS.SOHU.COM 2004年02月03日15:41 南方网 |
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南方网讯 前段时间，台山市冲蒌镇伞塘村的锦安经济合作社把台山市人民政府告上了法庭，惹得伞塘村的龙门、平月两个经济合作社和伞塘村委都跟着热闹起来。大家围绕着那饱受争议的处于白云山内的林地、岗地、水田和锦安村旧址，展开了激烈的土地争夺——
自己的地在人家村的地头上
龙门要确认其岗地
由于历史的原因，伞塘村龙门经济合作社有8．41亩岗地，坐落在锦安村草骨岗。自己的地在人家村的地头上，总会影响到自身的长远发展，而且可能会给以后的各种权利带来麻烦。龙门经济合作社未雨绸缪，2002年就向台山市人民政府提出要确定其在白云山内的8．41亩岗地的所有权。
当年10月15日，台山市府作出《土地权属争议案件行政决定书》（20024号），确定了龙门经济合作社在锦安村草骨岗8．41亩岗地的所有权，同时还确定了伞塘村农民集体对白云山四至范围内的林地所有权、锦安村民小组农民集体对82．99亩岗地和75亩水田的所有权。当时，该决定一作出，锦安经济合作社就提出了异议，而且直接向江门市人民政府申请了行政复议。这份行政复议被受理后，台山市人民政府又作出新举措，于2003年1月23日撤销了20024号《土地权属争议案件行政决定书》，原因是锦安经济合作社未申请土地确权，与此同时，江门市人民政府也终止了行政复议程序。
龙门白忙活了一阵子，不过对这块土地的所有权的确认并没有就此停止。2003年1月28日，他们再次向台山市府提出了确权请求。4月7日，一份新的“台府决字20031号”《土地所有权属争议案件行政决定书》又出来了，根据林业部和国家土地管理局的相关规定，确定处于白云山内争议处的林地是伞塘农民集体的，73．29亩岗地、75亩水田是锦安村的，8．41亩岗地还是龙门的。但锦安仍旧不服，8月5号向江门市中级人民法院提起了行政诉讼。
把台山市政府推到了被告席
锦安要整个白云山
锦安经济合作社认为，他们有充分的历史事实和证据证实白云山的岗地、水田、林地100多年来都是属于锦安经济合作社所有的，从未发生过任何土地林权争议。而且伞塘村委自1984年以来，已在多份合同上盖章，确认了白云山是锦安经济合作社的财产，对白云山属于锦安经济合作社从来没有提出过异议。而这次台山市府只把白云山的水田和锦安旧村址划归锦安经济合作社，其他的林地、岗地等都给了别人，在锦安看来当然是不合道理的，于是，他们把台山市府推到了被告席。
锦安拿出了一系列的证据以证明白云山是他们自己的，有解放初期的《土地房产所有证》，有自1984年以来的各种承包、租赁、征用地的协议、合同，还有对伞塘、锦安等一些村民、村领导的调查笔录。他们要用这些材料说明，数百年来白云山的确都是锦安经济合作社的。同时锦安方面向法庭提出，台山市府针对这一案件先制定了台府决字20024号《土地权属争议案件行政决定书》，在锦安向上级政府提出行政复议后擅自撤消了该《决定书》，程序违法，而后又以同一事实和理由作出了台府决字20031号《土地属权争议案件行政决定书》，违反了“一事不两理原则”。另外，龙门经济合作社只请求确定白云山内8．41亩岗地的所有权，而台山市府在没有申请人的情况下擅自处理白云山的山林土地权属，违反了不告不理原则。同时台山市府把8．41亩岗地确权给龙门经济合作社也是没有事实和法律依据的。
锦安要求法庭确认白云山的山林土地属于他们所有。
认为程序是合法的
政府坚持原所有权分配
针对原告提出的诉讼请求，台山市府给予了有力的答辩。他们认为，龙门经济合作社实际上是要求对争议处的白云山林地、岗地进行确权的，并非只是要求对8．41亩土地进行确权，而且锦安合作社、伞塘村委以及平月经济合作社提交的答辩意见及证据，也都是围绕锦安经济合作社协议让与他们使用的土地的所有权归属进行的。所以，市府认为他们的《决定书》程序是合法的。他们还认为原告提供的证据只能证实部分岗地、水田及旧村址的所有权，而不能证实有关山权的所有权。
市府并无不当之处
法院认同政府的处理
江门市中级人民法院通过详细调查取证，认为龙门经济合作社向台山市府递交的《关于请求确定土地权属的申请书》中请求事项明确写明“请求市人民政府确定我村在白云山内的8．41亩岗地的所有权”，并提供了耕作田形图说明争议土地的范围，而本案争议的是白云山内8．41亩岗地的所有权，台山市府的处理标的超出了申请人申请的范围，应该撤销其对申请范围以外的土地的行政决定。至于龙门经济合作社申请确权的8．41亩岗地的所有权问题，有足够的证据认定该岗地目前由龙门经济合作社集体使用。依照国家土地管理局《确定土地所有权使用权的若干规定》第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体使用的本集体土地所有权界限确定所有权。”所以，台山市府对于争议处的处理并无不当。
虽然白云山的土地还没有明确的主人，但是最终龙门还是确认了其岗地。
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全国政协委员、民建中央调研部部长熊大方
目前农村土地使用方面存在的主要问题
首先是集体土地所有权主体不明确，集体土地使用权无法得到保护。《土地管理法》第十条虽然从法律上肯定了目前我国农村土地产权的“三级所有，组为基础”的现状，但集体土地所有权行使主体代表是含糊不清的。具体地说，存在下列问题：一是乡镇管理的集体土地较少，而且多为乡镇集体企事业占用的土地，究竟谁是所有权的产权代表并不明确。二是村民小组虽是农村社会的基础，但它既没有法律地位，也没有经济核算的形式和办公地点，有的甚至连小组长也没有，土地所有权是无法由其行使的。三是目前在农村表面上大量的集体土地所有权的代表者是村，但一涉及到由土地流转带来的土地收益分配时，往往村民小组或是村民联户就出来干预，不同意村为其利益的代表者，这在发生征地时表现尤为突出。四是所有权保护意识淡化，主要表现在全国为数相当多的村或小组没有办理集体土地所有权证书，致使发生土地权属纠纷时，纠纷双方都缺乏法律凭证，集体经济组织也不能有效地发挥抵制滥征、滥用耕地的作用。
其次是集体土地使用权的法律属性立法的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展。根据我国现行的《土地管理法》第二条、第九条、第十条和第六十三条等有关规定，在我国集体土地使用权可以转让、出租、抵押和用于投资，村民拥有的集体土地使用权可以依法继承。但是这种土地使用权的流转却无具体的法律依据。而现实中集体土地使用权流转的隐形市场的存在却早已是公开的秘密，客观上要求加快这部分法律的立法工作，以促进社会和经济的发展。同时国家实行土地用途管制制度，对不同种类的集体土地使用权在设置上、在使用权能和处分权能上都有不同限制，使有关土地流转缺乏具体规范，也同样会对土地流转的有效利用和流转产生影响。
再次是承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。
要解决这些问题，我个人认为主要有以下几个方面：一是明晰所有权、稳定承包权、强化使用权。目前，在集体土地所有权的实际行使中所有权主体的缺位、错位或虚位，产生了很多土地纠纷，妨碍和影响了集体土地使用权的有效流转。为此，应在尊重各地现实的情况下，明确产权主体代表。由于村民小组能最大限度地反映农民利益的要求，应该借村民委员会组织法的执行，使村民小组成为集体土地所有权产权代表的主流。同时将土地的经营承包权赋予土地使用权实质，使农民具有其承包的经营权的转移权，并建立土地承包经营权的流转机制。二是中共中央2001年18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，充分反映了时代和社会的发展，具有与时俱进的理论品质。文件认为农民承包的土地使用权主要包括经营权、收益权和流转权。流转权主要指承包期限内相互合作、转包、有偿转让、入股、联合经营、抵押等。但我国《宪法》第二条规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第二条也规定：“土地使用权可以依法转让。”不论是《宪法》还是《土地管理法》中只规定土地的使用权可以依法转让的形式，都没有涉及到18号文件中的相互合作、转包、入股、联合经营、抵押等形式，因此有必要修改相关的法律，使土地流转的其他形式也纳入法律规定的范围。三是中共中央2001年18号文件规定“土地流转要按照有关法律法规和中央的政策进行。在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同”。而《土地管理法》第十四条规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”
《土地管理法》中的内容与现实农村改革需要不相适应，因此有必要对法律法规不完善的地方加以完善，使之规范，以适应新的形势。
集体土地所有权如何确定？
《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”
《土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”
《土地权属争议处理暂行办法》第六条：“发生土地权属争议当事人经协商解决不成的，可以依照本章规定向县级以上人民政府土地管理部门或者乡级人民政府提出处理申请。
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