■王武平　倪保文　张黎

　　《宪法》第104条明确规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”在国家决策体系中，地方人大及其常委会就本行政区域经济社会发展的重大事项进行讨论和决定，是该地方国家机关最具权威的、法律地位最高的决策形式。人大及其常委会对重大事项的决定权是“人民当家作主”宪法原则的具体体现，它的实质是国家决策权，人大常委会决定权是其他国家机关所不可替代的一项特有职权。

　　2003年10月30日，西安市十三届人大常委会第十次会议审议通过了《西安市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项条例》，2003年12月23日，省十届人大常委会第八次会议批准了该条例，该条例将于2004年3月1日起施行。这是西安市人大常委会工作开拓创新、整体推进的重要成果，也是人大常委会行使重大事项决定权规范化、法制化的标志，在西安市地方国家权力机关发展史上具有里程碑的意义。

　　决定权：从实践到立法势在必行

　　西安是典型的大城市、小财政，城市基础设施投入不足，严重地影响着投资环境的改善，制约着经济的快速发展，也是顺利实现“建强创佳”、全面建设小康社会宏伟目标的“瓶颈”。2003年5月29日，市十三届人大常委会第七次会议在庄严的常委会会议厅举行，会议经过充分审议作出了关于《西安市人民政府关于西安市城市基础设施项目申请国内银行贷款有关问题的议案》的决定，同意市人民政府申请银行贷款110亿元，用于西安市城市道路、排水、生态环境、环保等城市基础设施项目，并对加强贷款建设项目立项评审、完善建设项目管理、严格监管项目资金、落实还贷计划、切实加强对本决定执行情况的监督等，提出了明确的要求。市人大常委会作出类似的决定已不是第一次。据统计，自1980年市人大常委会成立以来，认真行使重大事项决定权，就全市经济社会发展的重大事项作出相关决议，决定130多项，较好地发挥了地方国家权力机关的作用，体现了人民通过人大及其常委会行使当家作主的权力，实现管理地方国家事务、管理地方经济和文化事业，管理地方社会事务的权力。

　　为了保证和规范市人大常委会行使讨论决定重大事项职权，1985年市九届人大常委会制定了《西安市人民代表大会常务委员会审议和决定重大事项范围的暂行规定》的工作制度。但是由于宪法和法律对地方人大常委会如何有效行使这一职权规定的比较原则，人大与政府之间有时存在对重大事项认识不一致的问题；在工作实践中，与行使立法权、监督权、人事任免权相比，讨论、决定重大事项的工作比较薄弱，一些重大事项应当由常委会作出决议、决定的而没有作出，重大事项决定权的行使还没有真正到位。十几年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，随着民主政治和法制建设的不断推进，西安市政治、经济、社会等各项事业发生了许多新的变化。近年来，市人大代表多次提出议案和建议，希望市人大常委会尽快制定相应的地方性法规，依法规范市人大常委会行使重大事项决定权。党的十六大提出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职权，保证立法和决策更好地体现人民的意志”，“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序”等。根据党的十六大提出发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的要求，对照外地的经验和做法，我市1985年出台的相关工作制度已不适应新形势的需要，制定市人大常委会讨论、决定重大事项的地方性法规已势在必行。

　　为此，这一议题摆在了新一届市人大常委会主任会议的重要日程上。在广泛调研的基础上，主任会议建议将制定讨论决定重大事项条例列入本届人大常委会立法规划和2003年立法计划，确定由常委会一位领导同志担任法规调研和起草领导小组组长，具体督办和组织实施。

　　重视调查研究　博采多方意见

　　地方人大常委会行使讨论决定重大事项职权虽然已有20多年的实践，但要以地方性法规来规范这项权力的行使，仍有许多工作要做。法规起草小组决定首先开展广泛深入的调查研究，摸清现状，理清工作思路。为此，市人大常委会副主任姚联盟带队到全市十三个区县人大常委会调查了解区县人大行使决定权的现状、存在的问题、建议和意见，形成了调研报告。同时，法规起草小组成员到深圳、广州、厦门、南京等地进行立法考察、学习他们制定这项法规的经验，并向全国人大常委会有关部门汇报我市拟制定这部条例的基本思路。在此基础上，起草小组的同志搜集了全国十六个省级人大常委会、九个副省级城市人大常委会已制定的相关地方性法规或制度，并认真地进行综合分析，从法规名称、立法原则、重大事项范围分类、处理人大行使重大事项决定权与党委决策权、与“一府两院”行使行政权和司法权关系、重大建设项目分类、法律责任等方面进行归纳整理，作为起草法规的重要参考。

　　为了使立法工作积极稳妥，更具可操作性，起草小组将条例草案印发，多次征求人大代表、市人大机关各部门、“一府两院”、区县人大常委会的意义和建议，组织长期从事地方立法工作的专家学者和立法工作者进行了充分的论证和修改，吸收他们从不同角度提出的意见。特别是针对市政府有关部门提出的人大常委会讨论决定重大事项在一定程度上是否会影响政府行政管理权的想法，进行了认真的解释和探讨，最后消除了他们的顾虑，达成了共识。为了体现市委对人大工作的领导，人大常委会主要领导就制定本条例的情况，特别是对各方面提出的意见，向市委主要领导作了专题汇报，得到了市委主要领导的充分肯定和支持，保证了条例草案起草工作的顺利进行。经过反复征求意见、座谈和讨论，数易其稿，一部较为成熟、各方认可的条例草案提请主任会议讨论和人大常委会会议审议。在市人大常委会会议上，常委会组成人员对条例草案给予了充分肯定，并提出了修改意见，在常委会最后表决时以全票通过。

　　抓住主要矛盾　破解立法难题

　　法规起草小组认真学习宪法和地方组织法等法律有关地方人大常委会讨论、决定重大事项的规定，综合分析外地经验和做法，研究调研中提出的问题，结合西安市实际，逐步理清了制定本条例的思路，抓住了制定本条例应遵循的原则、处理好党的领导与人大依法行使决定权的关系、处理好人大的决定权与政府的行政管理决定权的关系、科学界定重大事项范围等主要矛盾，并对其逐一破解。

　　中国共产党作为执政党，在实施依法治国。建设社会主义法制国家的方略中，党的决策权与人大的决定权有着共同的根本目标。党对国家事务的领导主要通过对国家事务的建议，由人大及其常委会对其重要方面行使决定权。人大及其常委会讨论、决定重大事项，不仅仅是履行法律手续，而是民主决策、科学决策的过程，可以起到集思广益、减少和防止重大决策失误的重要作用，人大及其常委会的决定作为国家意志的体现，具有普遍的约束力的强制性。人大行使重大事项决定权就是把党的主张经过法定程序变为国家意志，实现党的主张和人民意志的统一。条例第三条规定：“市人大常委会讨论、决定重大事项，应当坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事，集体行使职权。”明确了市人大常委会行使决定权应遵循的原则。

　　在管理国家事务和社会事务上，人大及其常委会具有重大事项决定权，政府具有执行权和行使管理决定权，两者是密切联系的统一的有机整体。本行政区域内的重大事项是人大常委会决定的对象，也必然是政府关注的重点。在工作实践中，由于对某些重大事项难以具体确定，特别是一些经济建设项目难以用量化的标准来衡量，对这些界限不很清楚的问题，有时会出现一方认为是重大事项，另一方却认为不属于重大事项的意见不统一的现象。有些虽属于重大事项，但人大常委会也不一定要作出决定。有些应由政府行使的权力，人大常委会有时应政府的请求，或视具体情况，也可作出决定。诸如这些工作上的不确定性和交叉点，把握的原则是既不越权，又不失职。一些界限不很明确的重大事项作为向人大常委会报告的内容较为妥当。这样既符合宪法和法律关于“一府两院”对同级人大负责并报告工作的规定，又便于实际操作。

　　如何科学界定重大事项范围是制定条例的核心内容。条例第四条、第五条对界定重大事项及处理方式作出了规定。在立法中，注重把握以下五个方面来确定重大事项。一是法律有明确规定的重大事项，如在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议、决定的遵守和执行而需要决定的事项，以及制定本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算及其部分变更等。条例第四条列举了十四项，连同兜底性规定一项共十五项，应当提请市人大常委会决定或者批准。二是法律作出原则规定但未作出具体规定的，即地方组织法第四十四条第四款规定：“本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境与资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”三是抓住本行政区域内具有全局性、根本性、长远性的问题来确定重大事项。如本市国民经济和社会发展计划的执行情况，预算执行、预算外资金的收支和管理情况，市本级预算执行和其他财政收支的审计情况，经济建设布局和经济结构调整情况，财政性资金投资的重大建设项目的立项和实施情况，农村经济发展的重要情况等。四是根据本行政区域内人民群众反映强烈的问题、涉及人民切身利益的问题来确定重大事项。如就业和社会保障工作的重要情况，涉及人民群众切身利益的重大改革方案和实施情况，维护社会稳定、加强社会治安方面的情况等。五是围绕民主法制建设中的问题来确定重大事项。如市中级人民法院审判工作、市人民检察院检察工作的有关重要情况，市人大常委会组成人员提出的质询案，市人大代表或者公民、法人和其他组织就重大案件向市人大常委会提出的控告、申诉的办理情况等。以上第二至第五方面的内容，在条例第五条中得到了充分体现，这类重大事项列举了十九项连同兜底性规定共二十项，应当向市人大常委会报告，由市人大常委会提出审议意见，必要时可以作出相应的决议或者决定。

　　《西安市人民代表大会常务委会员讨论决定重大事项条例》共为十七条，第一条至第三条，规定了立法目的、依据和讨论决定重大事项遵循的原则；第四条、第五条规定了重大事项的范围；第六条至第九条规定了重大事项议案、报告的提出、市人大常委会讨论决定重大事项面的程序；第十条至第十二条规定了决议、决定或审议意见的执行和监督检查；第十三条至第十五条规定了法律责任；第十六条、第十七条对本市区、县人大常委会讨论、决定本行政区域内的重大事项参照执行和开始施行本条例的时间作了规定。

　　建立健全机制　保证贯彻实施

　　条例的出台，无疑对市人大常委会决策的科学化、民主化、法制化是极大的推进，对规范市人大常委会重大事项决定权的行使具有历史性的意义。“徒法不足以自行”。在谈到法规的贯彻实施工作时，市人大常委会副主任姚联盟说，条例颁布施行后要加强宣传，提高认识，有关部门要认真实施。同时，要开拓创新，积极探索，努力从机制上保证法规的顺利贯彻执行。

　　第一，建立健全市人大常委会讨论、决定重大事项的协调机制。常委会领导与“一府两院”领导应定期不定期地就重大事项报告的议题进行协调沟通，以便及时了解情况，科学确定议题。要进一步完善市人大常委会秘书长与“一府两院”秘书长、办公室主任联系会制度，定期通报、研究市人大常委会讨论、决定重大事项的内容，对需要作出决议、决定的重大事项达成共识，提前做好有关准备工作。同时，市人大各委员会、各部门要保持同“一府两院”有关部门的经常性联系，做好工作的衔接和协调。

　　第二，完善市人大常委会会议审议重大事项报告的工作机制。常委会会议举行前有关专门委员会和常委会工作机构围绕市人大常委会拟讨论、决定的重大事项议题组织好市人大代表、常委会组成人员开展调查研究，深入基层，深入群众，认真倾听他们的意见和呼声，掌握第一手材料，并进行综合分析，找出问题症结所在，提出切实可行的对策，形成专题调研或视察情况的书面报告。在可能的情况下，制作音像资料，供常委会会议审议时参阅。常委会组成人员在审议重大事项议案或报告时，应当以对人民群众高度负责的态度，针对决议、决定的内容畅所欲言，把问题议深议透。在审议中要不回避矛盾，如实反映问题，揭露矛盾，深入分析问题的主客观原因，依法作出科学判断。

　　第三，完善审议意见反馈和决议、决定及审议意见督办机制。结合人大工作的实际，充分发挥各专门委会员和工作委员会在反馈、督办工作中的重要作用。各委员会和“一府两院”对口部门有着经常性联系，组织开展调研、检查、视察工作，业务比较熟悉，各委员会应更多地参与到整理常委会审议意见这项工作中去。同时，建立督办工作责任制，各专门委员会和常委会工作机构各负其责，做好决议、决定和审议意见落实的督办工作，切实加大督办力度，督促“一府两院”按照要求报告决议、决定的落实情况和审议意见的办理情况。真正使市人大常委会讨论、决定重大事项的职权落到实处，切实发挥人大常委会作为国家决策主体的作用。