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广东:预算监督要规范政府行为方向

NEWS.SOHU.COM  2004年02月15日14:43  人民网
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  话题动机:正在召开的广东省十届人大二次会议上,预算监督不无例外地成为关注焦点。说“不无例外”,是因为一向敢说敢做的广东人大在监督政府“钱袋子”方面近年来不断探索:2001年制订实施《广东省预算审批监督条例》,2002年广东省人大常委会设立预算监督室,2003年广东省十届人大一次会议上拿出了一份长达605页的“广东省省级部门预算单位预算表”,囊括了省政府所有的102个部门年度预算;这些举措一时轰动,备受赞许。预算监督甚至被称为广东人大监督的“利剑”。为更深入了解预算监督这一人大重要的监督行为,了解今后广东人大这柄利剑剑锋所指,我们请来了广东省人大财经委员会预算监督室主任黄平。

  嘉宾介绍:

  预算监督赶上了好气候

  记者:广东省人大在预算监督方面的工作一直走在全国前列,为什么广东能够取得这样的进展?是什么样的土壤孕育了这种监督氛围?

  黄平:我们不敢说走一直在全国前列,其实一些省份比我们工作开展得早;广东的特点是起步晚但步子大,在开展监督方面做了一些很实在也有影响的事情。2003年广东省十届人大一次会议上,厚厚一摞的省级部门预算表公开、透明地发到每一个代表手中,引起了很大轰动。102个省级预算单位涉及总金额高达220亿元,这些资金的流向都清清楚楚。另外,我们的《广东省预算审批监督条例》也在先行省份的基础上不断完善,尤其强调细化预算的操作性。国家有关法律没有规定政府报送预算草案的深度要求,一些政府的预算报告内容很粗、科目不细,流于形式。我们的《条例》把预算科目扩延到300多个款级、500多个项级财政资金,增加了人大预算监督的透明度。对国家《预算法》出台后仍然没有解决的基础性问题,我们也作了相关补充。例如人大怎么实行监督没有具体规定,我们要求各级人大必须了解预算的执行情况,政府预算调整情况必须报告人大。

  广东是改革开放的前沿,政府、群众的民主法制意识较强,政府民主决策、接受监督的意识不断完善。广东省委省政府对人大监督工作非常重视,人大也下很大功夫就此不断探索。同时,预算监督工作还赶上了全国的大气候,全国人大也在加强这方面的工作,例如要求国务院细化预算等。

  记者:新中国第一部宪法就确立了人大审批监督预算的制度,但是在几十年的发展中,人大的预算监督工作历经曲折,甚至未得到有效行使。您认为,在人大的监督工作中,预算监督占据什么样的份量?

  黄平:在对政府行为的规范、监督中,预算监督非常重要!因为政府的各种行为首先是要依法行政,在法律赋予的职权内为民谋利。而这些行为都需要财力的支撑,财政资金的分配就反映了政府的行为方向。例如,社会上的下岗失业人员增多,政府就应该加大社保基金的投入,在财政预算上就要有明确的反映。预算监督的内容主要体现在三个方面:一是财政资金分配是否合理,是否把钱花在了经济社会发展最需要的地方;二是财政资金的使用是否绩效最佳,有没有发挥最大效益,这里大有文章可做;三是防止财政腐败,财政资金有没有被贪污、挪用。几年前,佛山市的一个预算科长被查出挪用了上亿元的资金,这就是因为监管有漏洞。有了监督,政府财政资金的使用就会避免“为所欲为”;同时因为预算监督从介入政府预算制订、审批预算调整到了解预算执行,实行全过程监管,最大可能地保证财政资金用在刀刃上,保证来自纳税人的钱“取之于民用之于民”。

  人大代表要提高预算监督意识

  记者:财政预算涉及面广,具有很强的专业性和技术性,怎样保障来自各行各业的人大代表能够看懂、看透这些预算,进而真正起到监督作用?

  黄平:目前确实存在着矛盾。我们已经尽量做好预算制订的前期工作,例如今年要求115个部门都在预算表后附上一份文字说明,包括部门的机构设置、部门职能、人员构成、收入预算说明、支出预算说明等。只要看文字说明,就很容易明白哪个部门有多少人、干多少活、拿多少钱、怎么花。再如政府预算以前一直只是编到类级科目,如基本建设支出多少等大类,而今年省人大财经委要求省财厅要编到款级科目,如基本建设支出大类下面又分为冶金工业基建支出、有色金属工业基建支出等几款,细化到行业。但是代表们从拿到预算到提出预算修订案的时间还只是短短几天,要提出充分的审议意见并不容易。

  我建议代表们要有的放矢,从自己熟悉的行业、部门预算入手;另一方面我也希望今后能够从制度上弥补这一不足。国外的一些国会议会设有专门的技术机构如会计总局,专门负责审核政府财政预算的技术指标,我们的预算监督也应该建立在技术数据的分析上,需要加大技术人员的投入。就这一点,我们曾经向全国人大提出建议,还将考虑设立预算审议专家咨询委员会。另外,根据《预算法》的规定各级人大审议的是本级政府的部门财政预算,广东省人大全体会议审议的是省级部门预算,而省人大代表来自各地区,对省级部门情况未必了解,如果把省级部门预算放到省人大常委会审议,时间、过程就充裕得多。至于省人大常委会的监督,还在全体人大代表的监督之下。这也是一个设想。

  记者:那么就代表自身而言,如何才能提高对财政预算的监督水平呢?

  黄平:现在代表对政府“钱袋子”的监督意识不断加强,但也不讳言仍然存在一些代表的“监督不作为”。政府的财政预算越来越公开、透明,也向代表们提出了新要求:需要不断提高财经知识水平。预算监督是人大监督工作题中应有之义,人大代表在其位就要谋其政,不提高财经知识水平就很难尽职尽责。

  同时,财政预算的监督需要人大与政府的互动。广东省一些地区就做得很好,深圳市人大专门设立了计划预算审查工作委员会,东莞市镇级政府就编制财政预算交人大审批;但是也有一些地区的预算监督工作只是走走形式,预算执行更是打了折扣。这些都需要各级人大和政府都提高法治意识,并将其逐步制度化。广东省人大常委会主任卢钟鹤就提出,广东省对市县财政管理体制、转移支付制度、预算追加支出管理、预算调整、政府投资项目管理、预算执行情况审计、部门决算审计等方面都需要考虑立法,使预算监督工作法制化。

  预算绩效监督探索是今后重点

  记者:2004年广东省人大的预算监督工作有什么具体安排?监督的重点是什么?

  黄平:今年要继续努力促进政府预算的编制、形成、执行的进一步透明化、规范化。把预算调整、超收收入使用纳入人大的监督视野,减少其随意性。目前广东已经实现了省级部门预算的细化编制,这部分预算资金占整个政府预算的大约1/4。今后除了要促进部门预算进一步细化之外,还将争取把其他的政府预算都纳入细化编制的范围。今年还要争取广东省人大常委会与省财政厅实行信息全面联网,使人大可以对财政收支情况进行实时监督、跟踪监督。

  针对近年来有的专项资金使用效益不高的情况,将加强对重点专项资金使用绩效的监督,我们选择对政府办理议案的专项资金支出进行重点监督。审议和批准预算草案只是制订了花钱的计划,这些钱花出去后效果怎么样需要加强监控。

  记者:有人说,预算绩效审计是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价,在发达国家和地区绩效审计、监督占相当大比重。我们的绩效监督依据什么样的评价体系?

  黄平:绩效监督是一个很重要的环节,但是目前我们国家对绩效评价都没有一个完整的体系,所有的工作都在摸着石头过河。我们将选择项目,了解其经费投入、项目进展、成效,配合数据分析。总之,迈开脚步就是进步,我们只能一步步探索,希望借此把监督工作深化、做实。来源:人民网

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