本刊记者 王健 王甘霖

　　2004年1月4日，四川省成都市容环境管理局、城市管理行政执法局、规划管理局、工商行政管理局、交通局（以下简称“五大局”），以“通告”方式对成都机场高速公路两旁的户外广告下达“逐客令”，将此路段所有广告均界定为违法广告，限令各广告公司在2004年1月15日以前将其自行拆除。由此，成都市人民政府对户外广告的“整治战役”拉开了帷幕。一时间，成都的广告业地震了，一位广告公司经理在接受《法律与生活》半月刊记者采访时说：“作为一级政府的职能部门，在未与各家广告商事前沟通的情况下，就作出如此决定，将会对成都广告产业造成毁灭性的打击。”

　　政府下达拆除令

　　2004年1月2日，成都主流媒体之一的《成都商报》，在其经济新闻版的头条刊发了一篇文章《机场路户外广告收到急拆令》。文章报道说：“有关部门启动了酝酿许久的清理和规范机场高速公路沿线两侧户外广告及其设置的大型执法行动。”报道称，机场高速公路沿线的这些广告必须在2004年1月15日前拆除，否则依法予以强制拆除，所需费用由设置者承担。

　　紧接着的1月4日，五大局联合在《成都商报》发布了《关于清理和规范机场高速路沿线两侧户外广告及其他设置的通告》。该《通告》将机场高速路沿线两旁的所有户外广告均认定为违法广告。《通告》指出，所有这些违法广告，其所有权人和使用权人必须于2004年1月15前自行拆除。逾期未拆除的，市城市管理行政执法局将组织武侯区政府、高新区管委会、双流县政府及其行政执法部门依法予以强制拆除，所需费用由设置者承担。

　　在同一天的《成都商报》上，五大局还列举了他们认定的76家违法广告“黑名单”，这个“黑名单”上公布的均是全国的一些知名品牌。《通告》发布后，这些知名品牌的企业都感到纳闷，自己花钱委托广告公司发布的这些广告怎么成了违法广告呢？他们纷纷向这些广告公司提出了交涉。

　　1月5日，76家“黑名单”所属的广告公司分别收到所在地行政执法部门的通知，并召集这些广告公司去开会。一家广告公司的经理告诉《法律与生活》半月刊记者，在会上，高新区行政执法局说：“这些广告，你们要自己拆。你们自己拆了，还会有东西在。如果让我们拆，你们还得承担拆除费用，你们在成都的地盘上生存，政府不怕收不到钱。”

　　在五大局所公布的“黑名单”中，有58座单立柱广告的16家广告公司马上就作出了非常强硬的反应。他们愿意看到政府有关部门对机场高速路两旁的违法广告进行整治，但他们认为，这58座单立柱广告不是违法广告，希望能够依法得到保护。其中一位广告公司经理说，政府五大局的《通告》把机场高速公路沿线的广告均认定为违法广告，又不给我们申辩的机会，是一种极其简单、粗暴的工作作风。为什么这16家广告公司认为他们所属的58座单立柱广告不是违法广告，不应该拆除呢？其原因还得追溯到1996年。

　　商机暗藏着危机

　　据调查，成都机场高速公路两侧的单立柱户外广告还有一定的历史渊源。1996年，单立柱广告就开始在这一带的公路沿线发展，当时通往机场的道路还是普通的柏油路。而机场高速公路于2001年10月才全线贯通。应该说，成都机场高速公路两侧的单立柱户外广告能有今天的迅猛发展，全国各大品牌商家也能够看好这块“风水宝地”，是由于成都的各大广告公司这么多年艰辛培育的结果。

　　最先由哪家广告公司发现了这一商机，并在这里设置了单立柱户外广告，现已无法确证，但当初在办理相关手续时，其程序并不复杂。

　　那时，公路沿线土地的产权单位有村、镇，也有交通局。若某家广告公司看上了公路沿线的某一地段，首先得与土地的产权单位接洽。其次到成都市交通局路政管理处办理“挖掘、占（利）用公路”审批手续，并要缴纳一定的费用。然后再到成都市工商行政管理局广告处去申请广告的设置，工商部门则到广告公司所申请的地段现场勘验确认后，广告公司才与土地所有权者签订土地租用协议，并按协议缴纳租金。以上手续完善以后，广告公司才是指定地段的合法使用者，才可以在指定地段竖起单立柱。单立柱竣工以后，广告公司要发布的广告内容必须经工商局审批后，方可发布。在发布广告后，成都市交通局的路政部门还要收取3万余元的管理费。

　　在1996年，有四家广告公司按照此程序在公路沿线竖起了4根单立柱广告牌。在这四家广告公司的带动下，此公路沿线的单立柱广告得到了迅猛的发展。

　　用现在的眼光来看，当时在此路段发展单立柱广告是一个很好的商机，但政府有关部门所制定的政策也潜伏着危机。

　　根据核算，广告公司要树起一根单立柱，其成本约为20万左右，一般3年才会收回投资。因此，广告公司与土地所有权单位签订的土地租用合同一般为10年以上，甚至时间更长。而工商部门对广告的设置和发布的审批政策是一年一次。广告公司认为，广告内容的发布一年审批一次是可以理解的，但对设置也要每年审批的做法不切合实际，根本没有考虑投资者的利益。其理由是，单立柱的投资巨大，要3年才可以收回成本。如果第一年审批了设置，第二年又不审批，那么对广告公司来说，就意味着血本无归。其次，广告公司已经与土地所有权单位签订了10年以上的租用协议，在这10年内，如果工商部门无正当理由对设置不审批，那么土地所有权单位不会考虑你有什么理由的，因为你的柱子竖在那里，就得给租金。再者，各广告公司与土地所有者签订的土地租用合同，工商局本来就有备案，他们在制定这一政策时，是应该清楚这一实际情况的。

　　“暂缓”之后的尴尬

　　2001年10月，成都市区至机场的高速公路全线贯通。机场高速路的贯通，对于成都许多广告公司来说，又是一个商机的来临，这些公司纷纷通过合法的审批手续后，在高速公路沿线竖起了单立柱广告牌。高速公路沿线的单立柱广告大多是在高速公路贯通后的2001年发展起来的。

　　高速公路的贯通，使得部分土地所有权单位发生变化，改由交通局运政部门统一收取土地租金和管理费，其标准为每根柱子每年6.5万元。由于各公司单立柱广告牌所处的位置不同，还有少部分广告公司除了缴纳规定的这6.5万元外，每年还得继续向村、镇缴纳2至3万元。

　　经核实，从1996年至2001年，有16家广告公司在机场高速路两旁竖起了单立柱广告牌58座。

　　尽管政府部门所制定的每年申报设置的政策不科学，但这58座户外广告所属的16家广告公司均按照此规定，每年向工商部门申报、批准了设置。

　　2001年下半年，成都市成立了市容环境管理局。从2002年开始，成都市人民政府把户外广告的审批权进行了划分，由市容环境管理局负责对户外广告设置的审批，工商局继续负责对户外广告发布的审批。为此，市容环境管理局还专门成立了一个广告设置处。

　　市容环境管理局成立后，机场高速路两旁的单立柱户外广告不仅没有得到有序的发展，反而矛盾日益凸现。

　　2002年，这16家广告公司按照政府对审查权的划分，首先向市容环境管理局提出了广告设置的申请，市容环境管理局的回答是“暂缓审批，等待规划”，由于设置的审批“暂缓”，所以工商部门也不可能审批广告的发布。

　　此“暂缓”的说法令许多广告公司面临着非常尴尬的境地。许多柱子竖起还不到一年的时间，不用说赚钱，就连成本也才收回了1/3，大多数公司要在2004年才能完全收回投资。于是，这些广告公司继续向市容环境管理局提出设置申请，得到的回答依然是“暂缓”。一位广告公司经理说，他们是被逼迫为了生存，才“铤而走险”，继续发布广告，继续与客户签订合同的，而且，交通局的路政部门也按照以往的标准继续收取土地租金和管理。

　　对于这种无政府主义的收费管理模式，作为户外广告设置的审批部门市容环境管理局并未提出任何异议。这种“似管非管”的做法，致使许多未经任何部门审批的单立柱广告在机场高速公路两旁拔地而起。在高峰期，曾经达到90多座。一段时间，高速公路沿线的单立柱户外广告陷入了非常混乱的局面。曾经为培育市场而投入了巨资的16家广告公司看在眼里，急在心里。

　　两年等来“强拆令”

　　2002年，应成都市交通局下属的成都机场高速公路有限责任公司（以下简称“机场高速公司”）要求，这16家广告公司多数与机场高速公司签订了合同。此合同为《关于在成都机场高速公路沿线建设使用高立柱广告牌的合同》。合同约定，机场高速公司保证16家广告公司的长期使用权，由于非机场高速公司的原因或者拆迁广告牌时，机场高速公司应按照广告牌建设成本的1.5倍和当年经营损失对这16家广告公司进行赔偿。16家广告公司对58根单立柱广告的收费标准，《合同》依然规定每根柱子每年为6.5万元。在《合同》上，成都市交通局路政机场高速公路路政大队同样签有印章。对于这58份《合同》，作为当时户外广告设置审批和管理的市容环境管理局并未提出质疑。

　　即便与机场高速公司和交通局的路政执法大队签订了《合同》，16家广告公司依然不断与市容环境管理局交涉，但直到2003年6月1日成都市人民政府的96号令《成都市城市户外广告和招牌设置管理暂行规定》发布以后，这58根单立柱广告的命运才有了一定的名目。“96号令”对户外广告进行总体规划，对机场高速路两旁的广告是这样规划的，以单侧平均800米一个点位的密度设置单立柱广告。

　　“96号令”发布以后，凡是在公路两旁设置了广告牌的各家广告公司均向市容环境管理局提出了设置申请。市容环境管理局经过审查，只是对16家广告公司的58根柱子进行了登记，并收集了他们的相关资料，让他们继续“等待统一规划”。对于2002年未经任何部门批准设立的广告牌，直接认定非法广告，不予登记，限令其拆除（其实并未拆除）。

　　直到今日，令16家广告公司不解的是，他们通过两年的等待，等来的居然是一纸没有任何理由和说法的强制“拆除令”。

　　16家广告公司的保卫战

　　面对政府五大局的强制“拆除令”，这16家广告公司自发地走到了一起，通过合法的程序与相关部门交涉。

　　2004年1月9日，16家广告公司以“拥护、支持政府拆除非法广告，保留合法广告，反对粗暴执法”等理由，向成都市公安局提出了集会和游行的申请。当日，成都市公安局就作出决定，“所反映的问题应该通过其他途径解决，不宜举行集会游行”。同时，16家广告公司也将有关情况向四川省委、省人大、省政府作出了书面报告，并申请市政府有关部门对此举行听证会。

　　1月10日，成都市人民政府改变以往强硬的态度，决定于1月13日下午与各广告公司召开座谈会。下午2点30分，成都市人民政府副秘书长张学爱组织五大局与16家广告公司的法定代表人进行了面对面的交流。

　　在此座谈会上，张学爱称，根据市人民政府的统一规划，机场高速公路两旁的户外广告为“零规划”。有广告公司问，2003年6月1日，成都市人民政府出台的96号令已经明确了机场高速公路两侧每800米立一个广告柱，怎么又成了“零规划”呢？张学爱回答，政府的规划是可以改变的。在成都市人民政府的96号令并没有被废除的情况下，这一回答颇让人感到困惑。

　　14日上午，成都市人民政府组织五大局召开了紧急会议，会议的内容不得而知。

　　1月18日，成都市人民政府组织五大局召开了一个“新闻发布会”。说是“新闻发布会”，但政府并没有邀请任何一家媒体（包括成都本地媒体）记者参加。在这个“新闻发布会”上，成都市人民政府的“拆除令”又发生了一些细微的变化。政府决定对16家广告公司的58座单立柱广告必须在2004年3月1日前拆除，其他违法广告必须马上拆除。但对58座单立柱广告的赔偿问题，政府只字未提。

　　政府将如何正确地处理好“拆除风波”，我们拭目以待。

　　“零规划”背后的迷雾

　　政府对高速公路两旁户外广告的强拆除究竟是因为“零规划”，还是另有隐情？

　　1月14日，《法律与生活》半月刊记者来到成都市市容环境管理局。该局副局长徐锐表示，拆除机场高速公路两旁的户外广告，并不是要“封杀”户外广告，而是要对户外广告进行整治，使其规范化，最先整治的地方就是机场高速公路两旁的单立柱广告牌。徐局长透露，对机场高速路两旁的广告牌拆除以后，将通过拍卖方式，进行有偿出让。对于机场高速公路两旁的广告牌问题，究竟是张学爱所言“零规划”，还是徐局长所言“有偿出让”，目前还无法下定论。但已经有人对这一黄金地段感兴趣，倒是不争的事实。

　　据2003年12月23日的《华西都市报》报道，李嘉诚特使、TOM集团CEO兼执行董事王莛秘访成都的传媒产业时，“对成都机场高速公路沿途路牌广告表示出强烈兴趣”，于是就有了“成都市人民政府欲把机场高速公路两旁广告设置和发布权有偿出让给李嘉诚”的传闻，因此很快就有了五大局的“强拆令”。对于这一传闻，由于相关部门拒绝接受采访，所以也无法证实其真假。

　　16家广告公司面临的处境

　　“强拆令”下达后，成都各大广告公司纷纷表示，理解和支持政府清理、整治户外广告，规范市场的举措。但他们同时认为，对于必须要拆除的广告牌必须要分别对待，不能搞“一刀切”。对于那些无任何审批手续的户外广告，应该无条件地拆除，甚至给予其他方面的处罚。而对于合法的广告，或者是因为政府的原因造成的“不怎么合法”的广告，应该根据法律的规定给予补偿，以及z做好各方面的协调工作。这样才是“服务性政府”、“人性化执法”的体现。

　　据调查，这16家广告公司，有的是从国有企业转制而成的，下岗职工的再就业饭碗以及退休职工工资，就全靠他们在机场高速路的一两根柱子。政府强行拆掉了他们赖以生存的柱子，实际就是砸掉了他们的饭碗，使他们面临着第二次下岗。大多数广告公司因为无法按期收回投资而面临倒闭。

　　另外，许多广告公司与客户签订的合同都是在2004年以后才到期，“强拆令”下达后，已有客户与广告公司提出交涉，让他们必须履行合同，否则就要赔偿损失。还有客户认为，既然政府已经认定你们发布的是违法广告，所欠的广告费就不予支付。甚至有客户认为，我们花钱到成都做广告，还被上了报纸的“黑名单”，因而欲向广告公司提出赔偿名誉损失。

　　总之，“强拆令”实施以后，这16家广告公司将会卷入错综复杂的连环官司。

　　（摘自《法律与生活》半月刊2004年2月上半月）