中国电力改革的难度远大于加州电力解制的困难。为减少可能的失误，我们应认真研究其它国家解除管制的全过程，学习经验，总结教训。

　　梁敏松 孙速

　　加州电力解制始于1996年。解制的目的是在发电这个环节引入竞争，从而降低电 的批发价，进而影响零售价。为达到这一目的，加州迫使投资人所有的三大公用事业公 司卖掉一半多的电厂给独立的电力公司。这使得这些公用事业公司发电的市场份额由 55%降至15%。同时，独立电厂的份额升至40%。在送电上，虽然公用事业公司仍然保持 对电网的所有权，但电网的管理责任转移到独立系统操作中心。所以在解制后，只有配电还完全掌握在公用事业公司手中。这种将发电、送电、 配电分解的结果是使得公用事业公司实际上变成一个“载体”，为其它电力公司 提供传送功能。加州解制的依据是，在“准入”原则下，这样一个体系能 够导致足够的竞争，从而使得对这个自然垄断行业的管制成为不必要。事实上，类似的 解制办法也见于其它行业，如电信和天然气。

　　公用事业公司担心失去部份发电能力后，自己将无法独自供应零售市场的需求， 将不得不在批发市场购电，从而承担批发价格浮动的不利影响。而零售价若因竞争而大 幅度下降，会使得它们无法收回当初投入的固定成本。最终的结果是，作为公用事业公 司卖掉部份电厂的条件，加州政府将零售价冻结四年。由于当时零售价比发电成本高很 多，所以加州政府当时的估计，公用事业公司完全可以在2002年3月31日以前收回其初始 投入。为了制造批发市场的竞争环境，加州建立了一个拍卖性质的批发市场，叫做“加 州电力交换中心”，是世界上同类电力市场中最大的一个。这 个中心经营两个以小时为送电时段单位的现货市场和一个最多可提前六个月的期货市场。 事实上，加州几乎所有的电力需求都是通过两个现货市场来满足的。一个现货市场对当 天电力交易竞价，另一个现货市场对第二天的交易竞价。简单地说，在每个市场上都由 买卖双方提出各自的出价，及在此价格愿意购买或出售的电力数量。中心根据出价结果 画出需求和供给曲线，算出均衡价格，作为成交价格。由于成交量受电网传送能力的制 约，成交价格有时会做最后调整。

　　加州电力危机

　　出乎加州政府的意料，影响电力供给和需求的因素出现了异常的波动。结果是电 的批发价呈五倍、十倍，二十倍的增长，远远高出卖给用户的零售价。去年五月份电价 基本在每百万瓦小时25美元左右。到九月份时上升到150至200美元。在十二月中旬，电 价在个别情况下甚至短暂达到4,000美元。加州三大公用事业公司之一的太平洋天然气电 力公司(PG&E)声称为维持供电每天损失一百万美元以上。许多邻州造铝厂停工，转手将 按长期合同购买的低价电高价出售给加州。

　　加州电力危机的出现首先缘于政策失误。这主要体现在以下几点：

　　首先，电是很难储存的。如果电力价格没有被长期合同固定的话，任何供应或需 求的不平衡，立即会反映在电的现货价格上。然而加州的解制不允许公共事业公司与发 电厂签订长期合同。虽然理论上讲市场的平均价应该与长期合同价格相符，但是，由于 电的无法储存的特性，一旦现货市场出现供不应求的情况，价格会出现剧烈的波动。而 这种波动使电力市场的风险增大，使私人投资者不愿意对电厂进行投资。在过去十年里， 加州没有增加一家发电厂。

　　其次，由于没有长期合同，过分依赖批发拍卖市场，还造成潜在的其它问题。由 于批发市场上有几家大型发电公司占据很大份额，他们之间可能会达成一定的默契。比 如他们一般并不积极地在提前一天的期货市场竞价，而是等到当天的现货市场，甚至等 到尽可能迟的时候出价，有逼迫买方提价之嫌。究竟大的卖方之间有无合谋，是一件有 很大争议 的事情。从联邦能源管理委员会和加州公共事业委员会到学术界，都在继续研 究这个电力批发市场的运作情况。

　　另外，在批发价自由浮动的情况下，电的零售价却被固定不变。这造成电的消费 没有任何价格弹性。对电的需求并不对电力批发市场的供求变化作出任何反应。消费者 在固定低价下没有动力去节约用电。

　　从发电能力看，加州许多电厂老化严重，而长期以来发电公司缺乏动力去更新换 代。加州政府对新电厂的建设审批繁复，批准时间经常达两年以上。环保政策及地方抵 制也使电厂建设困难重重。所以发电能力近十年来提高很慢。加州邻近的华盛顿州和俄 勒冈州的发电能力也基本上没有多少提高。

　　除了这几个政策因素以外，其它很多因素也加剧了问题的严重性。先是由于加州 人口的迅速增长和经济的迅速发展，特别是计算机业和互联网业的兴起，对于电力的需 求的增加速度远远超过供给的增长。同时，整个美国西北部的经济增长非常快，所以其 他州对电力的生产也所剩无几。另外，加州环境保护政策趋于严格，煤作为燃料已基本 被禁止使用。核电也多年没有发展。水电由于去年天气异常乾旱雨水骤减而供应不足。 加州的绝大多数电厂本已使用石油和天然气这两种原料发电，上述因素导致对石油和天 然气的依赖进一步加强。而去年石油和天然气的价格增长过于迅速，电价自然随之猛涨。 除去价格因素，加州州内的天然气管道系统输气能力有限，从东南方向传送来的天然气 无法大量输入，而北部从加拿大送来的天然气又被华盛顿州和俄勒冈州增加的需求吸收 不少，缓解不了加州电力市场供求的不均衡。至于跨区输电，由于各州在在地方性管制 上各异，东电西输并不容易。而在太平洋天然气电力公司(PG&E)和南加州爱迪生公司这两大公用事业公司濒临破产之际，东部也不愿冒此风险卖电给它们。

　　由于以上种种原因，虽然解制的初衷是好的，选择发电作为解制环节也是对的， 但一系列的政策失误加上运气不好，导致了现在的危机。在电力紧缺的北加州，停电已 多次发生。

　　由于美国联邦政府不愿插手此事，这一问题的解决就完全落在加州自己身上。为 缓解危机，加州政府动用四亿美元的紧急资金，从批发市场高价购电，低价卖给公用事 业公司，但由于电价太高，四亿美元的援助仅够维持几个星期。公用事业公司现金短缺， 购电困难，又无信用发行债券。加州政府已考虑以政府信用发行债券予以帮助。另外一 个建议是由州政府买下公用事业公司对电网的所有权，由政府直接运营电网，同时解救 公用事业公司的破产危险。但电网价格昂贵，购买所需资金筹集困难，而且政府直接操 作电网与经济解制的初衷似乎背道而驰。公用事业公司建议提高零售价格，但遭到消费 者组织的强烈反对。对批发市场又不能重新走回管制的老路。总的来看，由于电厂建设 周期长，电力供给不足的问题短期内很难解决。最近美国新任能源部长指出，加州的断 电现象今年夏天将再次出现。

　　从长期看，有两个政策建议很值得考虑。一是针对批发市场现货价格波动太大的 问题，允许签订长期合同。由于长期合同大大减弱了现货交易的风险，短期供需波动不 会引发危机。事实上加州政府已开始同供电商谈判，希望能在较低价格下签定购电的长 期合同。二是针对零售价格固定导致需求无弹性的问题，对零售采取“按时定价”。也就是说，用电时间不同，价格也不同。用电尖峰时刻价格自然最高，可 以减轻供电的瓶颈现象。事实上供电不足和批发价过高的现象往往发生在特定季节中一 天的特定时刻。允许零售价在一定程度上自由浮动一方面增加用户的节能意识，另一方 面也将价格信号反馈给电厂，使之能合理地决定电厂建设的长期规划。加州公用事业委 员会正考虑将居民用户的电费由目前的每千瓦小时7.5美分涨至10.5美分，涨幅达40%。提 高零售价虽可暂时减轻公用事业公司的负担，但固定零售价的状况不改变，需求无弹性 的问题仍没有解决。

　　中国电力行业改革

　　在全国重点国有企业2000年盈利排行傍上，国家电力和广东电力列入前十名。电 力企业的高利润，很大程度来自垄断价格。由于电价一直由原国家计划经济委员会制定， 没有准确反映市场需求和供给的关系，使得对市场均衡价格难以估计。从总体来看，电 力供给若不从生产能力上改进恐难跟上经济发展对电力需求的增加。但从地方上看，在 现行价格下又存在部份地区电力过剩的情况。例如某些地区电力公司低价销售电器用品， 以期用电量的增加，从而增加电力销售额和利润。这说明现行价格高于市场均衡价格。 特别在许多农村地区，状况之差显然是垄断的后果。若电价放开，自由竞价，这些地区的市场价格应会显著 下降。

　　目前的改革目标是政企分开，建立具有充分竞争的电力市场。具体上分为三个步 骤：第一，政府管理职能与发电厂运作分开，以避免政府既做裁判，又做球员；第二， 发电厂与电网的管理分开，即所谓的“网厂分开，”以避免电网对不同电厂区别对待； 第三，设计引入竞争价格体系，实行“竞价上网。”第一步骤始于1998年。2002年11月， 国家经济贸易委员会发布文告，再次要求三十一个省区的电业局将管理职能交给当地的 经贸委。第二步要将电力的生产与传输分离，将在辽宁、吉林、黑龙江、浙江和山东五 省及上海市试点。这两个步骤如果能顺利实行，那么离第三步实行竞争定价就不远了。 目前电价由国家发改委统一制订，每年按成本变化做一定调整，一般是做一定 幅度的上调。要想实现竞争定价，解除行业管制，建立拍卖市场将不可避免。

　　但是，中国的改革有自己独特的方面。短期来讲，象美国一样，送电仍应由国家 或一个企业垄断并加以管制。因为输电网路有很强的自然垄断性质，重复建设会造成浪 费。但不加管制，又会造成市场独占，影响到发电市场。中国与美国不同的是，在中国 尚未产生有规模的私有企业来参加发电行业的竞争。但另一方面，过去十年的改革开放 已经引进了一定的外资或合资企业。如果电价能够根据市场供需自由调整，会有更多的 外资进入，投资于发电行业。另外，由于中国地区之间资源分布状况和经济发展水平很 不均匀，电力供需也因地区而异。目前我国最大的跨省电网是华东电网。更多跨地区电 网的建设可以在一定程度上缓解地区发电能力不均的问题。目前计划中的西电东输，在 西北地区大建电站电网，就是为此。

　　竞价上网也并没有想象的那么容易。已有的研究表明，由于电力市场的独特性质， 一个理想的拍卖市场并不容易建立。但至少有一点很清楚，长期电力合同对于电力批发 市场至关重要。美国宾西法尼亚州的解制允许长期合同的存在，因而就比较成功。另外， 怎样在电力企业皆为国有的情况下产生足够的竞争，也将成为核心问题。政府与企业的 隶属关系难以一刀斩断，而私有企业是否有能力迅速进入资本密集的电力行业也很难说。 供给方面竞争不足必然导致操纵市场价格的情况发生。英国在1990年对电力行业解制之 初时出现的问题就是一个例子。经济学家Paul Joskow将其归咎为撒切尔政府没有将足够 多的国有发电资产私有化。加州解制之初，三大公用事业公司被要求卖掉一半的电厂， 也是出于这种顾虑。此外，目前中国尚无与解制配套的反托拉斯政策。如何调查和处置 解制后随之而来的反竞争行为，将是任何行业解制所面临的重要问题。

　　零售价在一定程度上的放开也很重要。在保证电力供给稳步增长的同时，节能应 受到重视。节能的实现是通过消费者对零售价变化的反应实现的。如果将零售价固定， 消费者不会有节能的动机。在这点上加州的教训值得注意。事实上，得克萨斯州的解制 就准备对大的消费者，主要是工业和商业用户，放松零售价。再举一个成功的例子：在 美国东北的新英格兰地区，公用事业公司对使用节能的照明、取暖和空调设施的用户给 予回扣。作为回报，州政府允许公用事业公司对所有用户额外收取一定费用来补偿其回 扣的损失。这样消费者有节能的动机，公用事业公司也没有损失。所以新英格兰地区虽 然电力供应也很紧张，供需不平衡的情况却能得到缓解和控制。

　　加州对电力行业解除管制，本身没有错。但由于解制方法有漏洞和对供需形势的 误判，加上时运不佳，导致危机的出现。中国电力改革的难度远大于加州电力解制的困难。为减少可能的失误，我们应认真研究其它国家解除管制的全过程，学习经验，总结教训。

　　（梁敏松系纽约律师事务所Kelley Drye & Warren 律师

　　孙速系华盛顿咨询公司Economists Incorporated经济学家）