认真贯彻行政许可法 全面推进依法行政

　　(2004-06-29 07:49:07)

　　编者按

　　7月1日，行政许可法将正式实施。这是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法和立法法之后又一部规范政府共同行为的重要法律，将对全面推进依法行政产生重大而深远的影响。为认真贯彻行政许可法，规范和提高政府管理、服务水平，打造有限政府、服务政府、诚信政府和责任政府，武汉市人民政府市长李宪生等六位政府和司法机关负责同志，就我省贯彻实施行政许可法相关问题发表了很好的意见，现刊发。

　　努力提高依法行政水平

　　省工商局局长刘贤木

　　工商行政管理机关是行政许可法的重要执法机关之一，承担着市场主体准入登记等一系列行政许可职能。认真贯彻行政许可法，对于工商行政管理部门严格依法行政至关重要。近一段时间，全省各级工商行政管理机关积极清理行政许可事项，制定公示、受理、听证、送达工作制度，确保行政许可法7月1日在全省工商系统顺利实施。

　　贯彻执行行政许可法，全省各级工商行政管理机关将重点从三个方面加大力度。

　　一、深化对行政许可法颁布实施重大意义的认识，确保思想认识到位。工商行政管理机关及其工作人员要从转变政府职能，建设有限政府、服务政府、透明政府、诚信政府和责任政府的高度，深刻领会行政许可法的精神实质。在贯彻实施工作中注意处理好“三个关系”：一是处理好依法许可与创新工作的关系，对行政许可法已作出具体规定的，严格按照法律授权及法定条件、程序和期限实施行政许可，绝不随意操作；对行政许可法尚未规定具体操作办法的，则要根据立法的原意和原则性规定，创新工作机制，确保落实。二是处理好规范行为与强化监管的关系，做到既不越轨、也不缺位。三是处理好履行职责与防范风险的关系，在依法履行职责的同时，注意从执法体制、操作规程、监督机制和队伍管理等方面，深入研究对违法违规许可责任的风险防范和救济措施，确保依法行政。

　　二、准确把握行政许可法确立的重要制度，推动实施工作到位。工商部门贯彻实施行政许可法，重点要做好以下工作：一是依法许可。凡是不符合法定要求的行政许可项目，坚决不再实施。二是公开、透明。在现有政务公开措施的基础上、还将通过电子显示屏、触摸屏、互联网等各种现代化信息渠道，更加主动、全面、真实地公示相关信息，积极提供查询服务，提高行政许可的透明度。三是便民、高效。按照行政许可法关于“一个窗口对外”、“限时办理”、“统一办理、联合办理、集中办理”等制度的规定，简化工作流程，改进工作方式。四是依照法定程序实施许可。五是要加强行政许可监督检查。按照“谁许可、谁负责、谁监督”的原则，强化对许可事项的事后监管。既要纠正“重许可、轻监管”或“只许可、不监管”的问题，也要改进监管方式，防止出现“过度监管”扰民的现象。

　　三、认真做好行政许可法实施的相关工作，确保配套措施到位，按照行政许可法规定，抓紧建立健全从受理申请到作出决定各个过程、各个环节、各个岗位的有关制度，把有关工作规程、要求尽可能具体化，以便操作。在开始实施的3个月内，市、州、县工商局领导班子成员将轮流到“窗口”值班，亲自实践，发现问题，及时解决，积极探索适应行政许可法要求的工作方式，依法有效实施行政许可，努力把事前行政许可与事后严格监管有机统一起来，进一步提高执法效能，促进监管到位。同时，以是否依法实施行政许可，是否依法收取费用、是否依法履行监管职责等为重点内容，开展专项执法检查，发现问题，及时予以纠正。坚持实行行政执法责任制、过错责任追究制，不断完善监督制度和机制，激励和约束干部依法许可、文明许可、高效许可、廉洁许可。

　　强化服务意识推动职能转变

　　省质量技术监督局局长王祥喜

　　质量技术监督部门作为综合管理标准化、计量、质量和特种设备安全监察工作并行使质量监督和行政执法职能的行政机构，必须深刻领会行政许可法的鲜明时代特征，自觉做到依法行政。为此，省质监局采取一系列措施，使质量监督工作适应行政许可法的要求。

　　一、强化培训教育，推动行政管理理念的转变。今年以来，全省质监系统开展行政许可法学习培训活动，省局领导班子成员均参加了国家质检总局和省政府组织的行政许可法培训班学习，3月22日特邀专家在全系统作关于行政许可法的辅导报告，并将讲座制成音像光盘，供干部职工培训学习。3月和5月分别对市、州局领导班子成员组织了两期行政许可法培训班，共培训140人。

　　二、实行政务公开，推动行政管理方式转变。全省系统全面推行“一站式服务”，设立行政审批“绿色通道”，有行政审批职能的部门，均设立了行政审批受理大厅等服务窗口。省局机关对办公楼一楼大厅装修改造，建成省局行政服务大厅，根据行政许可法的规定，公开省局有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本。清理了现行行政审批事项，为行政许可法正式实施打下了坚实的基础。省局有关处室已在行政服务大厅设立办事窗口，统一受理申请、统一送达是否准予行政许可的决定，并将根据企业的实际需要，逐步增加服务项目，改进服务方式，推动政府机关由行政管理向行政服务转变。

　　三、提供便民服务，推动行政管理机制的转变。全省系统推行首问负责制，接待前来本系统办事的群众询问或电话咨询的第一位工作人员为首问责任人。首问责任人应尽职尽责为来访者服务，属于职责范围内的事，应耐心细致地当场给予帮助、解决；不能当场办理的，应向来访者解释清楚。不属于首问责任人职责范围的事，要积极热情地引导来访者到承办的处(科)室和单位，交由承办单位的领导或承办人员给予办理、解决。属于业务不明确或首问责任人不清楚承办处(科）室或单位的，首问责任人要及时报告主管领导，不得以不知道、不清楚为由推诿、敷衍。不属于本单位、本部门所管辖的业务，应向来访者做好解释，并尽可能告之其他单位和部门的联系方式。

　　全省质监系统所属检验检测机构要将服务项目、检验检测依据、收费标准、办事时限等内容在醒目位置予以公示，努力做到真公开、全公开、常公开。建立质监部门公众信息网站，将行政审批的各事项在网上公布，方便公众和企业查询。

　　落实各项准备工作严格规范许可行为

　　黄冈市人民政府市长刘善桥

　　今年以来，我们根据国务院和省政府统一部署，落实各项准备工作，为保障行政许可法的顺利实施打下了良好基础。

　　贯彻实施行政许可法，抓好学习培训是前提。在宣传、学习和培训方面，我们重点抓四个环节。一是领导带头学习。通过市、县两级党委中心组集中学习的形式，市、县两级“四大家”班子成员带头学习行政许可法。二是组织骨干学习。市、县两级政府法制机构组织行政许可法骨干培训班，培训两级政府部门主要负责人、分管法制负责人和政府机关中层干部，时间不少于2天。三是激励干部学习。市政府办公室专门发文，要求在全市行政机关广泛开展行政许可法知识培训，学习时间不少于1天。将考试成绩作为公务员年度考核、任职和晋升的重要依据。全市共培训行政机关工作人员2．5万人。四是发动群众学习，通过各种新闻媒体，向群众广泛宣传行政许可法知识。认真实施行政许可法，依法规范许可行为是基础，近几年来，我市对政府审批项目进行清理、撤并，市直机关48个部门共减少和归并审批、审核、核准事项463项；组建行政服务中心，采取集中办公，“一个窗口对外”，提高了办事效率。今年以来，我市全面开展“两清”工作，已清理出行政许可事项2898项；行政许可实施机关489个，取消部门自行设定的行政许可事项15项。

　　目前要严格按照行政许可法的要求，抓好以下几件事。一是巩固行政审批制度改革取得的成果，防止已经削减的审批事项重新反弹。二是按照行政许可法要求，凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简。三是对直接关系国家安全、经济安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全等事项，按照许可条件，严格办理，跟踪监督。四是严格实行“罚缴分离，收支两条线”制度。五是严格规范行政性收费行为，把行政管理职责与部门利益分开，公共权力与单位利益脱钩。

　　行政许可法的有效实施，强化责任是保证。首先，要建立健全各级行政机关的责任体系，包括政治责任、行政责任、法律责任和道义责任等。其次，要建立健全政府内部的监督机制，加强行政机关预警机制、监督职能和自我纠错职能，完善政务公开和投诉举报渠道，充分发挥社会舆论的监督作用；加强行政复议工作，使过错和不当的行政行为得到及时纠正和救济。第三，要进一步建立健全过错责任追究制度。对擅自设定许可、变相许可和越权许可或不按规定、不按程序、不按时限办理许可，不依法履行监管职责或监管不力的行为，要视情节轻重分别追究许可部门及其领导者、行政许可行为人的行政责任和法律责任。

　　建设以法治为基础的责任政府

　　武汉市人民政府市长李宪生

　　贯彻实施行政许可法，要求我们首先必须确立现代行政管理理念。一是服务政府理念。该法规定了一系列体现服务政府理念的制度，只有进一步树立服务政府的理念，才能较好地体现这部重要法律的精神。二是有限政府理念。行政许可法实施后，将取消一大批行政审批项目，只保留必须由政府实施的、属于公共物品范畴的行政许可。贯彻该法，就必须牢固树立有限政府的理念，切实转变政府职能，充分发挥市场机制的基础性作用。三是责任政府理念。行政许可法用法律的形式将许可的责任属性固定下来，对行政许可机关违法、越权、不遵守法定程序实施行政许可行为的法律责任作出了严格规定；对行政许可的监督检查也作出了明确规定。因此，必须牢固树立责任是行使权力的核心的思想，认真履行政府的法定职责。四是透明政府理念。行政许可法规定设定行政许可过程公开，广泛听取意见，允许公众评论；所有行政许可的规定必须公布，未经公布的不得作为实施许可的依据；行政许可实施的程序依法公开等制度。因此，必须树立透明政府观念，大力推进政务公开，行使许可真正做到公开、公平、公正。五是诚信政府理念。行政许可法第一次以法律的形式确立了信赖保护原则。我们要建立诚信政府理念，提高政府公信力，切实做到取信于民。

　　贯彻实施行政许可法，必须努力建设以法治为基础的责任政府。第一、加强行政立法工作。行政立法是推进依法行政的一项基础性工作。武汉是省会城市，享有政府规章制定权。行政许可法作为一部规范行政许可行为的基本法律，对所有行政许可行为均具有规范、约束、指导作用，处于管总的地位，今后我市的政府立法工作，要自觉贯彻行政许可法的原则和理念，不得与行政许可法的规定相抵触，用法律制度来保证行政许可法的贯彻落实。第二、规范行政执法行为。行政执法是依法行政的重要环节，也是需要加强和改进的薄弱环节。要以贯彻实施行政许可法为契机，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续积极稳妥地开展相对集中行政处罚权改革，深化综合执法试点工作，认真落实收支两条线、罚缴分离的有关规定，使执法行为与执法机关及执法人员的经济利益彻底脱钩，确保执法公正。第三、强化对行使权力的监督。人民政府的一切权力属于人民，必须自觉接受人民的监督。在探索行政监督机制方面，我市曾在全国较早实施执法责任制和过错责任追究制，出台了全国第一部规范执法责任制工作的地方性法规———《武汉市执法责任制工作条例》，建立健全了一系列执法监督制度。行政许可法确立的“谁许可，谁监督”制度，对各级政府及其工作部门提出了新的要求，我们要深入学习、认真领会行政许可法关于监督方面的规定，一方面保证许可法实施到位，另一方面使我市监督体制建设得到提升。第四、加强执法队伍建设。执法人员是依法行政的具体执行者，其素质高低直接影响着行政执法的效果。因此，必须下决心建设一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍。要加大教育培训力度，加强管理，定期不定期组织考核，督促其严格按照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，做到有法必依、执法必严、违法必究。对执法犯法、徇私枉法、欺压百姓的害群之马，要坚决清除出执法队伍。

　　贯彻实施行政许可法，是加强政府建设的一件大事，也是推进三个文明建设协调发展的一件大事。我们应站在城市跨越式发展的高度，借实施行政许可法的契机，大力推进依法行政，不断提高依法治市水平，努力开创城市工作的新局面。

　　以司法监督促进依法行政

　　省高级人民法院副院长吕忠梅

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的……（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的……”这是人民法院受理行政许可案件的程序法依据。行政许可法的颁布实施，为人民法院审理行政许可案件提供了更为完善的实体法依据，根据该法，行政许可申请的受理、核发、监督检查、收回变更等都属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民法院通过对有争议的行政许可行为的合法性审查，监督和支持行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，是实施行政许可法必不可少的手段与措施。

　　在行政许可法实施以前，人民法院审理行政许可案件主要是依据行政诉讼法以及司法审查的一般原则。行政许可法实施后，其原则、制度、规范、程序不仅是行政机关依法行政的活动准则，也是人民法院审理行政许可案件的直接法律依据。行政许可法明确的法律规定对于完善司法监督体系意义重大。

　　1、行政许可法所体现的法治理念，对人民法院对于行政许可行为的司法审查提出了更为明确的要求。行政许可法对行政许可设定权、设定范围、实施权、程序、监督检查以及法律责任制度充分表明了建设法治政府的各种要素，对于依法行政提出了明确而具体的要求。其所体现的政府权力有限、法制统一、公开廉洁、便民高效、诚信公正、权责统一等现代法治理念不仅是行政机关依法行政应遵循的原则，也是人民法院行使司法审查权所必须具有的基本理念。

　　2、行政许可法的主体制度为司法审查贯彻“职权法定原则”提供了具体而明确的判断标准。行政许可法明确区分了行政许可的设定权以及实施权，对于两类主体的资格以及权力范围都作出了具体规定，明确了不同的主体机关以及许可机关的责任和义务，为人民法院认定许可机关的权力来源、权力范围，判断行政许可机关是否超越职权、是否不履行或者不积极履行职责提供了法定标准以及法律责任，有利于更好地促进行政许可机关依法行政。3、行政许可法的程序制度为司法审查贯彻“程序合法原则”提供了具体准则。行政许可法对于实施行政许可的程序作出了明确而缜密的规定，详尽地规定了行政许可的申请与受理、审核、听证、限期、特别程序等内容，既为公民申请行政许可提供了合理的行为预期，也为行政机关依法行政提供了操作规范，更为人民法院审查行政许可行为是否“程序合法”提供了具体的判断标准。行政许可法还专门规定了行政机关程序违法的法律责任，对于进一步增强行政机关的程序意识，树立依法行政必须是依法定程序行政的观念，真正做到依法行政具有重要作用。

　　4、行政许可法的公民权利制度为司法审查维护相对人合法权益提供了更为明确的保障。其规定了一些过去的行政立法没有明确的公民权利。其中最为重要的是公民的知情权和请求权，如行政机关必须公开行政许可的信息、行政机关必须接受当事人的查询，申请人可以要求举行听证、行政许可被收回可以要求补偿等。这些规定为人民法院在审理行政许可案件过程中，妥善维护相对人的合法权益提供了具体而明确的法律依据。

　　总之，实施行政许可法是人民法院义不容辞的重要职责。行政许可法的现代法治理念以及各项制度对于人民法院的行政审判工作提出了更新更高的要求。各级人民法院在审理行政许可案件过程中要严把事实关、证据关、法律适用关、裁判文书关，公正司法，切实维护相对人的合法权益，通过对行政许可行为的司法监督，促进依法行政，促进法治政府的建设。

　　搞好对接防止出现管理真空

　　十堰市人民政府市长陈天会

　　行政许可法实施后，将有一批许可事项被取消，不少从事许可的工作人员将失去原有的工作岗位，一些单位的权力将被削弱，利益将受到损失，而建立新的行政许可运行机制，在时间上得有一段过程，在这对接阶段，如何防止出现管理上的真空，这是一个保持社会稳定，维持正常市场经济秩序的大问题。我认为问题的解决应从以下几个方面入手：

　　转变观念，强化服务和责任意识。实现和维护人民群众的根本利益是依法行政的出发点和落脚点，也是行政许可法的精神实质。政府的权力是人民赋予的，也是用来为人民服务的，我们必须牢记执政为民的宗旨，真正做到权为民所用，思想观念从管制政府转到服务政府上来，从权力政府转到责任政府上来。只有这样，才能自觉适应行政许可法提出的新要求，积极进行制度创新，从而避免过渡时期出现的管理上的空白。

　　理顺体制，规范执法行为。科学设定行政机构编制职数，对行政许可项目调整所涉及的机构职能和编制问题，要及时提出处理意见，对清理后被取消的行政主体的职能要及时划转，明确新的执法主体，并及时公告。积极推进相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权和综合执法，合并和整合职权相近和交叉的机构，着力解决多头执法、重复执法的问题，把推进综合行政执法改革同转变政府职能、深化行政管理体制改革相结合，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。创新管理方式，如行政协调、事后监管等新的管理手段。进一步完善行政执法责任制，层层落实责任，通过明确政府机关法定行政执法责任，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，切实规范行政执法行为，

　　合理预算，提供经费保障。按照行政许可原则上不收费的规定，不少行政机关的收费会减少，支出会增加。财政部门要搞好测算，将各行政机关实施行政许可所需经费纳入财政预算，对行政机关办公等所需正常经费给予保证，合理安排其预算拨款，保证其能正常开展工作。严格实行收支两条线，行政机关实施行政许可所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分；不得将行政机关上缴的行政性收费按比例以各种形式返还或者变相返还给行政机关，严禁在预算安排上对行政机关实行“差额管理”或者“自收自支管理”。对于贫困山区在转移支付时要考虑到行政许可法实施以后行政性收费减少的因素，保证其正常的办公经费。

　　加强监督，保证责任落实。健全和完善行政执法机关的内部监督制约机制，建立对被许可人的监督检查和公开监督检查情况的制度。定期开展执法检查，特别是加强对是否依法履行职责进行专项检查，认真查处不依法履行职责的行为。充分发挥行政复议的层级监督和行政救济功能。对符合法律规定的行政不作为的复议申请必须依法受理，及时做出责令行政机关限期作为的决定，自觉接受人民法院对行政机关的司法监督，积极配合法院督促相关机关履行法院生效的行政判决和裁定。鼓励群众举报揭露行政不作为行为，及时查处此类案件，责令有关单位限期作为。