曹林

　　办一个批发市场要112个章，开发一个房地产项目要80多个章，建一个养鸡场竟要了270多个章——随着行政许可法正式实施之日的来临，“公章治国”的审批经济史也走向了终结。

　　记得行政许可法在去年的十届全国人大常委会第四次会议通过时，笔者曾在《公章越少的政府是越好的政府》一文中为该法鼓与呼：政府以“公章”的形式管理社会，这与计划经济形态下政府“无所不能无所不管”的无限理性一脉相承，事实证明，以“审批”整合秩序、以“公章”管理社会的审批经济越来越成为市场经济进一步发展的桎梏。公章越少，百姓办事就越方便越顺畅；公章越少，公权腐败的机会就越少；公章越少，政府的服务职能越能凸显。

　　值该法正式实施之际，当笔者在历史比较的框架下再度审视这个有着里程碑意义的改革时认识到：相比于历史上前几次的行政性分权，此次蕴含着许可法中的分权更为彻底、更为理性、更为贴近社会。历史上几次分权都只局限于政府内部：中央和地方、中央部委或地方政府职能部门之间（内部分权），而此次的分权是在政府与社会之间展开的（外向分权），经济人组成的社会是最大的受惠者。

　　中国从20世纪50年代中期开始改革以后，长期是依照毛泽东在《论十大关系》中提出的“放权让利”、“调动积极因素”的方针进行的。在1958年分权之前，中央隶属的国有企业从1953年的2800个增加到1957年的9300个，而经过1958年中央与地方财政关系的分权后，除少数例外，所有的国有企业一律下放给地方政府，从而使1958年的中央隶属企业减少到1200个，它们在工业产值中占的比例也从40％缩小到14％；通过财政收入体制，地方政府取得了增减财政税收的权力。

　　1958年中央与地方的分权开启了中国改革的分权化浪潮，随后数十年来中央与地方、中央部委或地方政府职能部门之间一直进行着收权与分权的反复，比如说1970年的分权浪潮国家把最大型的国有企业下放到省市一级，1979年的分权浪潮实行了“分灶吃饭”的财政收入分成体制，以及后来的外贸领域分权化，建立经济特区，金融分权化等等——可以看出，这些分权都是展开在政府内部，缺少制度性的政府外向于社会和经济人的放权。

　　这也正是此次行政许可法的里程碑意义所在：社会不再是政府分权的看客，游弋于市场中的经济人是此次分权的最大受惠者。政府与社会之间的连接物不再是鲜红的公章，而是“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”的法治分权——一场静悄悄的政府自我革命开启了市民社会梦寐以求的相对独立，为好的市场经济的深入奠定了坚实的法治基础。

　　正如人有善恶之别一样，市场经济也有好坏之分。一个坏的市场经济体制不同于一个好的市场经济体制的基本原因是政府与经济人的关系定位不对，而问题的根源正是由于没有好的法治基础。很多人反对政府的干预作用，并不是因为他们充分相信自由放任的市场是完美的，而是因为他们认为当约束政府的法治不健全时，政府干预市场时难免滥用权力，结果反而降低市场的效率。

　　法治的核心是确定政府与经济人之间的保持距离型关系，无疑，行政许可法实施清晰地界定了这个距离：坚决取消不符合政企分开、政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批；可以用市场机制代替的，通过市场机制运作；对于确需保留的，要建立健全监督制约机制，做到程序严密、环节减少、效率提高，审批责任追究得到严格执行——这些正是一个好的市场经济所需要的。

　　西谚有云：“篱笆好，邻居好”。行政许可法的最大魅力在于，在政府与社会之间界定了一个好的篱笆。