确保工程建起来、干部不倒下（调查与思考）

　　———江苏省无锡市新区廉政建设实践的经验及启示

　　江苏省无锡市新区作为国家级高新技术开发区，自1992年成立以来，开发建设总投资达204．2亿元，其中工程项目总投资近百亿元，开发建筑面积几千万平方米。多年来，在大规模的开发建设中，无锡市新区积极探索建立重大工程保廉责任制，在工程建设的各个环节明确廉政责任，采取相应的制约措施，确保工程建起来、干部不倒下，至今没有发生一起违法犯罪案件。

　　把监督贯穿于事前、事中和事后

　　事前监督，实行严格的工程招标。监督于事前，防患于未然，是工程建设领域廉政建设的第一要义。无锡新区严格按照《工程招投标法》等有关政策法规规范操作，从第一道工序、第一个环节抓起，使工程建设一开始便置于法纪的约束之下。一是规范工程招标。从招标抓起，让工程招标市场化、公开化，取消暗箱操作，使以权谋私者、行贿受贿者无机可乘。新区规定：30万元以上的工程一律公开招标；凡是有区财政投入资金的工程，一律进行工程概算审计，未经决策审计的工程项目，付款不得超过70％；不见竣工决算审计报告、验收报告，有关领导不得签字付款；所有招标项目，都须接受纪检监察部门的现场监督。在工程招投标中，建立监督制约机制，杜绝“条子工程”。党工委“一班人”率先垂范，没有一人利用手中权力在工程建设项目上打招呼、批条子、打电话，瓜田李下，谨避嫌疑，并公开宣布：凡发现有人插手、干预工程项目，欢迎群众举报。重大工程签订“双优合同”廉政协议，即优质工程、优秀干部协议，由甲方、乙方、监理方三方主要领导签字，确保工程上去了、干部无嫌疑。在创“双优”活动期间，管理、施工和监理部门及其人员全都自觉接受“双优”工程小组的检查和监督。通过规范程序，相互制约，相互监督，提高了监督的公正性。二是审计提前介入。新区所有重大或重点工程，审计部门都派专业人员进行跟踪审计。对中标合同价进行控制，不允许施工现场随意变更设计、增项、减项、扩大工程造价；对工程用料、隐蔽工程进行质量和数量监控，未经跟踪审计人员签字的隐蔽工程工作量不能列入决算总价，以防止施工过程中的偷工减料或以次充好。近年来，审计部门先后参与了266项各种类型工程项目的招标和评审工作。在评审和查核过程中，审计人员有针对性地提出许多建设性意见，有效地控制了工程投资，优化了设计方案，保证了工程建设的顺利进行。三是材料择优采购。由财政、审计、建设部门共同把关，做到现场踏勘，网上调研，综合分析，专家评定，好中择优。

　　事中监督，实行严格的全程审计。多年来，无锡新区坚持对建设工程项目进行全过程审计，把工程概预算审计和工程跟踪审计列为每年工作的重点，规定重点工程项目在立项前，工程概算必须报审计部门审核，并将审定数额作为工程立项和招投标的主要依据。2002年以来，已对216个重点工程项目实施了概算审计。为了适应无锡新区开放型经济快速发展的要求，在保证工程质量和工程进度的基础上，有效控制工程投资规模，保证财政资金的合理高效使用，实现基建工程审计工作的制度化、规范化，做到有章可依、有据可查，无锡新区制定和出台了关于加强工程投资审计、监督和管理的一系列规章制度，对参与跟踪审计各方的权利和义务都有明确的规定，对跟踪审计的工作范围和工作内容提出了具体要求。对重点路桥工程、科技馆、生态园、软件园、信息产业园等103个重点项目组织实施了跟踪审计。在跟踪审计的重点工程项目中，所有隐蔽工程除应由甲方施工现场管理人员、监理人员签字外，还必须有跟踪审计人员签字。工程变更、追加，都有一套严格的审批程序，从设计、施工、材质、用量等一系列环节上严格把关，确保工程严格按设计标准要求建设，有效地防止了工程成本的高估冒算。

　　事后监督，严把工程竣工决算审计关。多年来，无锡新区坚持对所有政府投资建设的工程项目进行竣工决算审计。审计部门不仅对工程的竣工图纸、验收资料、结算资料、施工签证等进行审核，还到施工现场对已竣工项目的用材、用量进行复检，对照国家相关工程造价定额、收费的规定，并结合市场调查、网上查询等手段，对工程的总造价进行全面的最终审计。2001年—2003年，无锡新区累计完成工程竣工决算审计项目1743项，审定金额18．36亿元，共核减各类工程款项3．29亿元，平均核减率为15％左右，创下无锡新区基建工程竣工决算审计送审金额和核减金额的历史纪录，不仅有效遏制了工程造价高估冒算、工程材料以次充好的现象，而且为新区的经济发展和开发建设节省了宝贵的建设资金。在具体的审计过程中，无锡新区努力排除外界干扰，严格遵守审计程序和审计范围，公正合理地审核每一个项目，保证了审计结果的公正性和合理性。在改进审计手段和审计方法上，进行了大胆创新，通过制定新区市政工程结算单价和新区土方工程结算单价等符合新区实际的工程造价结算方法，大大降低了工程建设成本，减少了审计过程中的“扯皮现象”，保证了审计结果的客观、公正、合理。目前，“新区单价”已在施工队伍中得到广泛认可，并在全市加以推广，进一步增强了工程建设监督的透明度。

　　无锡新区廉政建设实践的启示

　　无锡新区狠抓工程建设领域党风廉政建设的实践，给了我们这样几点启示：

　　党政领导干部远离企业行为。中央纪委二次全会指出：“领导干部不准利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动”。这是针对工程建设工作的实际，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的一项重大决策。行政权力是一把双刃剑，依法行政可造福于民，滥用行政权力则会祸害百姓。行政权力具有天然的扩张性，如果不加约束，必然导致腐败。推进政企分开，就是为了使行政权力远离企业行为，让市场对资源配置发挥基础性作用，让行政权力退位归位。现阶段消极腐败现象得以产生的一个重要原因，就是行政行为对社会经济活动干预过多，一些党政领导干部借干预之名，“吃拿卡要报”，行权力寻租之实。减少行政权力对工程建设活动的非正常干预，逐步由行政干预转向依法行事，并引入市场竞争机制，可以极大地减少某些领导干部利用管钱、管物、管人等权力牟取私利的可能性。领导干部行为端正，施工企业为了抢包工程项目而请客送礼便无路可走、无门可入。

　　把民主引入工程管理。失去民主监督，权力必然走向腐败。把民主引入工程建设，就是对工程建设进行全方位监督，保证权力在正常范围和预定轨道运行，使掌权者保持公仆本色，全心全意为人民服务。为避免工程建设项目中的决策“一言堂”，新区党工委明确规定，凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都须按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论作出决定。民主决策是从严治党的重要内容。能否做到民主决策，不仅反映党的作风，而且关系人心向背，关系党的事业的成败。特别是招标工作中一旦中标，任何单位或个人不得擅自变更，如确实需要变更的必须经党工委集体研究作出决定。把民主引入工程建设，就是让党员群众有知情权、参与权、选择权、监督权，实行“阳光操作”，更好地加强对各级领导班子特别是主要负责人在工程建设中的廉政勤政情况进行监督检查，并使之规范化、制度化。通过完善公开办事制度、健全信访举报制度，把对工程领域的权力运行置于广大人民群众的有效监督之下。

　　靠制度管人。“善除恶者察其本，善理疾者绝其源”。只有建立反腐倡廉的有效机制，党风廉政建设和反腐败工作才有根本保证。多年来，无锡新区坚持以制度约束人，先后出台了《新区党风廉政建设实施细则》、《无锡新区工程建设管理实施细则》、《关于进一步加强工程审计监督与管理的通知》、《无锡新区重大建设项目跟踪审计实施办法》、《关于加强工程投资控制与管理的通知》等多项规章制度，使得任何工作都有章可循。实践证明，没有制度的监督是软弱的监督，离开他律的自律是低效的自律。要做好工程领域的反腐败工作，必须建立健全按制度办事、靠制度管人的机制。制度健全、严密，违纪违法行为就难以发生；制度不健全、有漏洞，违纪违法行为就容易多发。应坚持把制度建设贯穿于教育工作之中，大力推行领导干部廉政谈话、诫勉谈话、警示谈话和廉政承诺、重大事项报告等制度，充分发挥教育示范引导作用和制度规范约束作用，不断增强教育的针对性和有效性。（作者黄胜平　中共江苏省无锡市新区党工委副书记、纪委书记）