新闻周刊：挂官出走

　　山东的一位县长门新国辞职下海了。省内省外近百位大大小小的官们也心动了，造成“门新国现象”。门新国挂“官”而去不是因为机构改革，但其他人却是隐隐约约感受到了改革的压力。

　　减员280万的县、市一级机构改革已经启动。门国新们的辞官，意义不在于人数多寡，而在于由被动分流到主动出走的关键性转变。

　　县长的官职并不大，门新国的“出走”也只是一小步。但对于中国官本位的文化而言，这却是转变的一大步。

　　2000年11月1日，门新国起了个大早。他给司机打电话，让别来接他了。尔后，自己驾驶着那辆整整乘座了100天的皇冠车，到坐落在东营新城的山东黄河集团总部上班。

　　这一天，是他辞去县长职务，加盟私营企业的第100天。

　　他现在的身份是山东黄河集团的常务副总经理，而不再是几十万人瞩目的山东垦利县县长。

　　辞职

　　7月6日，门新国递交辞呈。

　　“让我到企业去，我熟悉经济工作，我能发挥自己的特长。”门新国在辞职申请中言辞恳切。

　　门新国说的是实情，20多年来的工作履历也证明了这一点：利津县王庄供销社营业员；利津县供销社副主任；利津县商业局局长；东营市商业局副局长；东营市财贸委主任；东营市体改委主任；东营市国内贸易局局长。

　　门新国对《新闻周刊》说，“这些年来，从贸易流通到经济管理，从招商引资到体制改革，从实践到理论，我始终没有离开过企业。可以说，我了解企业界，了解东营的企业界。”

　　“也正是因为此，1999年东营市委在选拔垦利县领导班子时，门新国当了县长。”东营市委组织部常务副部长赵福恩说。垦利县在此前几年经济发展速度在东营下辖的县区中，位于后列，为将经济搞上去，市委几经考虑，派门新国于当年5月赴垦利县，任代县长。两个月后，门新国在选举中摘掉了“代”的帽子。

　　从代县长到县长到辞职而去，门新国在垦利县干了一年零两个月。

　　对门新国14个月的工作，赵福恩作了一句话评价：是个非常称职的县长。

　　赵说，作出这个评价的是市委和组织部。

　　依据有三：班子团结；炼油厂从废墟中崛起；经济上了台阶。

　　垦利县干部和略知政府事宜的坊间人士给门新国的评价有两个字：务实。

　　一位乡党委书记说，门新国上任后不是先搞“三把火”工程，而是一个一个乡镇地跑，认认真真搞调研。

　　门新国觉得自己今日弃官从商的选择，是过去养成的务实性格和作风的必然结果。尽管辞职去黄河集团的决定那么的偶然和仓促。

　　黄河集团的前身是东营市的一家私营企业，创办人是山东滨州人士张忠泉，出身行伍的张忠泉在风风雨雨中完成了最初的创业。这期间，门新国作为东营市体改委主任贸易局局长，和张在工作中有过非常频繁的接触。门新国到垦利县当县长后，张仍然经常去看望他。

　　张忠泉对《新闻周刊》说，“门新国是真正懂企业的人，不仅能干，而且肯干，我特别欣赏他的塌实稳健的作风。”

　　欣赏归欣赏，张始终没有动过邀其加盟的念头。毕竟，人家是个局长、县长，而他的“黄河”只是一家私营企业。张原也是公门中人，懂得在东营这个地方，一个局长、县长的分量有多重。

　　直到今年初，张忠泉用股份制改造企业，变自己的私企为有6个多亿净资产的黄河集团时，张想到了门新国。此时，挤进山东省十大非公有制企业行列的黄河集团，把南京大学校长蒋树声等中科院院士“挖”进了董事会，开始进军高科技医药等行业，并大张旗鼓运作股票上市。张忠泉意识到门新国这样的高级管理人才，对黄河集团二次创业的重要。

　　2000年6月的一天，张专程去垦利向门新国发出诚恳的邀请。

　　张最有力量的说辞是：能当县长的人很多，能搞好一家大型企业的人很少。对我们这些不缺钱的人来说，在这个私企崛起的大时代，几个志同道合的人联手干一番轰轰烈烈的大事业，不能更加实现你的价值吗？

　　门新国说，这话砸到他的心坎了。

　　他让张给他一个星期的时间想一想。

　　当门新国的辞呈递交到市委，一位主要负责人也劝他好好想一想。

　　这位负责人最后从他个人的角度跟他说，开弓没有回头箭，虽然根据政策可以保留三年的公职，理论上在私企干得好，还可以提拔，事实上，一离开现职，就等于自断退路了。

　　门新国斩钉截铁：“我不会后悔的。”

　　7月20日，门新国到黄河集团报到上班。有人戏说他当日的心情：“像一条快乐的鱼游进黄河，归入大海。”

　　当地一家媒体为他这一天的转变写了这样一则新闻：从县长到打工仔。

　　门新国辞职的消息流传得异常之快。门新国的长兄火急火燎地从利津县赶往垦利县。听到这个消息，他首先想到的是：弟弟是不是犯了什么错误？

　　当他得知弟弟的县长干得很好，他怎么也不愿意弟弟挂冠而去。门家累世务农，多少代人出了个“县太爷”，怎么能说不干就不干了呢？

　　岂止门新国的农民长兄，想不通的还有很多机关干部。毕竟，在东营市山东省乃至全国，一个县长主动要求辞职，是异常罕见的。

　　东营不少干部觉得门新国辞职没有理由：领导班子很团结，门新国自己干得得心应手，组织上对他的工作也是肯定和支持的。

　　直到今天东营机关干部中议论最多的话题还是：他为什么要辞职？

　　门新国在辞职申请中陈述的理由大致有二：“我对经济工作很熟悉，和现在的工作比较而言，我更适合做企业工作；机关干部的分流，不应该只分流一般干部，我愿为领导干部的分流做个表率。”

　　《新闻周刊》对后面这个动机表示怀疑，认为这只是按照官牍文化的表现方式，而寻找的托词。

　　门新国没有否认。嗣后，他阐述了自己辞职的理由。

　　他先说了一件20几年前的小事：

　　1977年恢复高考，1975年高中毕业的门新国达上了录取分数线。此时，已由两年前的营业员变为保管员再升为部门经理的门新国，在领导的劝勉下，放弃了深造的机会。

　　门新国说：“为什么当时领导能挽留住我？这与我务实的性格有很大关系。我是一个农民的孩子，一来我有些舍不得来之不易的铁饭碗，二来我的父母兄弟姐妹都在农村，我应该为家里分担一些压力。”

　　但门新国并不是那种随意放弃机会的人。

　　1981年组织上选送他去山东省供销职工大学。门新国这样形容当年的自己：“我玩命地学习，我要把握住机会。”

　　当张忠泉把邀门新国出官入商的绣球抛到他面前，一通思索后，他给自己找了四个实实在在的理由：

　　自己入仕几近20年，前呼后拥也好，迎来送往也罢，他经常的状态是勤勤勉勉，战战兢兢，如履薄冰，他觉得自己真的累了；

　　干部制度改革业已启动，地方政府机构改革即将到来，尽管人员分流不会分到他这个县长头上，但仕途到底能走多长，他不能不仔细掂量一下。自己今年42岁，学历也低。尽管组织上在干部选拔上不惟学历，但早就知识化专业化的今天，凭他这样的硬件，未来会怎样？他的心里明镜似的；

　　张忠泉提出的年薪20万元，再加上一比一配股，在他心中无论如何是有分量的。这是他当县长每月1100余元工资的多少倍？！当县长也能搞钱，可他不愿意那样做。赚钱，要赚得明明白白，这是为官20年一直奉行的原则；

　　他是个爱做实事的人，也是个想做大事的人。黄河集团已经完成了资本原始积累的初级阶段，面对即将到来的二次创业，他不想再作旁观者。

　　门新国说：“主观上的认识虽然到位，但没有客观的外部‘大气候’，我可能也不会走出这一步。”

　　他所指的“大气候”首先是全国的：民营企业的法律地位获得了肯定，其发展是大趋势；社会价值多元化，当官并不是实现自我价值的惟一途径。

　　其次是东营的：东营民营企业在地方经济中的比重已飙升到80%以上；为大力发展个私经济，东营市府三年前下文鼓励党政干部搞民营企业。

　　门新国说，“我把想法跟爱人说了，她犹豫了很久，尊重了我务实的选择。”

　　榜样的力量

　　门新国的辞职影响巨大，用东营市一位机关公务员的话说，“是一颗投入东营政界的原子弹。”

　　门新国辞职后，没过几天。垦利县政府办公室副主任李洪义，也步了他的后尘，流入“黄河”。李说，“门新国的县长都舍得不干，我还留恋什么？何况官路越来越窄。”

　　门新国的老同事、东营市贸易局局长耿佃发，也带着一个局机关的科长和贸易局下属公司的一个副总经理，揣着各自的辞职批文，“下海”办了自己的拍卖行。

　　2000年7月27日，中共东营市委副书记、市长石军在一次公开的会议上说：“要结合机构改革，鼓励在职干部下海经商，兴办企业。前几天，门新国、耿佃发同志主动要求辞职下海，市委给予了大力支持，我希望广大干部职工向他们学习。”

　　此后，要求辞职投奔私企或者自办企业的公务员陆续递交辞呈。

　　门新国说，在他的影响下，整个东营市辞职的公务员近百人。一些熟悉门新国的处级干部分别找门新国交流心得，探讨利弊。目前，不少人还处于犹豫、准备的状态中。

　　东营市委组织部常务副部长赵福恩说，包括县区在内的整体状况他不清楚，他只知道市委组织部管的干部辞职的数字：处级干部4人，科级干部5人。

　　门新国辞职奔私企而去的新闻，被一些媒体作为“为机构改革做表率”连续炒作。这使得门新国辞职的影响波及到东营之外。

　　一个月以来，山东黄河集团总办的电话差点被打爆，都是找门新国的省内外机关干部，劈头就问：“你是怎么想的？”尔后，电话那端流露出“余心有戚戚焉”的感觉。

　　江西上饶县一位刚由县长秘书转任乡党委书记的干部，给门新国发了一纸传真，要求加盟黄河集团；

　　江苏一位副县长两次来信，与门新国及黄河集团联络，商讨加盟事宜；

　　……

　　黄河集团的电话记录、来信和传真显示这样的人超过40位。远有江苏、江西等省市，近有山东潍坊、滨州、德州等地市。

　　一些人将之归结为“门新国现象”，并称“门新国他们的辞职，对山东内外受官本位思想影响深远的地区，冲击很大，对面临机构改革彷徨不定的公务员来说，等于作了一场无声的思想动员报告。”

　　争议

　　门新国们在山东激起至今仍未终止的争议。

　　焦点之一：门新国等人该不该辞职？

　　反对者认为，作为受党教育培养多年的干部，挂冠而去，是“对党和人民的辜负”。比如门新国，从一个农民成长为一个县长，“离不开党的培养”。如今正是他大展宏图造福于民“为党和政府分忧”的时候，他却为高薪而去，太自私了。

　　东营市委组织部常务副部长赵福恩批驳说，“这种看法很狭隘。”他觉得发展民营企业、为政府创造税收，客观上也是在为民为政府。

　　焦点之二：门新国等人的辞职，会不会导致党政机关精英人才的流失？

　　反对者说，能辞官下海的公务员，绝大多数是党政机关的精英分子，人员分流不会把他们“流”掉。相反，机构改革后，会给他们提供更为广阔的舞台。他们的“流失”，一方面是浪费，另一方面与机构改革“淘汰庸人，提高效率”的初衷背道而驰。

　　东营一些机关干部不以为然：90年代后大量高等人才涌进机关，能人很多，只是被少数人遮挡，没有发挥才能的机会而已。何况，让精英人才都留在机关，也是浪费。

　　焦点之三：门新国等人辞职后，政府给他们发三年工资，保留干部身份，这种“优惠”是否忽视了社会公平？

　　东营市权威部门对这个问题的解释是：三年前有个22号文件，鼓励党政机关干部搞私企，当时规定保留三年公职，工资照发。现在这样做，是为了保持政策的连续性。

　　反对者对此解释愤愤不平：公务员不再为政府服务，去私企领了高薪，政府还给他薪水，给他们失败后重回机关的退路，这对那些在改革中承担阵痛的弱势人群来说，显然有失公平。与几年前的“留职停薪”相比，也是个落后的政策。

　　一些学者和机关干部不仅不同意“显失公平论”和“落后论”，反而认为，“停职留薪”是对今天地方政府机构改革的有益启示：用暂时赎买的方式换得被分流者对改革的支持。

　　耳闻各种各样的争论，门新国苦笑：“我辞职的时候，根本没有想到会触动机构改革这根弦。影响这么大，出乎意料。虽然我的人生抉择，跟机构改革无关，但歪打正着，对机构改革产生这么大的影响，尤其是正面积极的影响，我蛮高兴的。”

　　本刊记者/章敬平

　　减员280万：机构改革 由市到县

　　初冬的山东东营，整个党政机关大楼里，议论最多的莫过于人员如何分流这个敏感问题。《新闻周刊》获知，这座城市的机构改革方案即将公布。

　　东营是面临改革的中国600多个市级机构的一个缩影。

　　这次政府机构改革之初，中央就对地方政府转变职能作出了非常刚性的规定：

　　中小城市工作部门由目前的平均37个，精简为中等城市30个左右，小城市22个左右；

　　人口较大的县政府工作部门由目前30个左右，精简为22个左右，中小县由平均24个左右，精简为中等县18个左右，小县14个左右。

　　再比如精简人数。1999年7月23日，中央全国地方机构改革会议对地方政府机构改革进行了周密部署。首当其冲的是裁员人数。中国地方各级政府系统有行政编制518万人，超编30万人，达548万人。根据中央要求，地方政府编制精简与中央政府要达到一个水平，即50%。而且，人员精简不是按实有编制数，而是按原定编制数。换言之，只有259万人可以留在新编制内，实际裁员人数为289万。减去省级政府要精简的7.4万人，一般情况下，市县乡政府部门要精简的人数应该在280万人左右。

　　安徽无为县政府一位科级干部说，“近来，有的报纸说，地市级机关要分流30%左右。大家搞不准，到处打听，急。”

　　有关人士略带忧郁地指出：无论是280万，还是再少一些，要让分流人员各得其所，绝非易事。

　　六大难题

　　权威人士指出：在地方机构改革中，最敏感的是县乡一级的公务员，因为涉及面最广、难度最大的是县级。

　　众多基层单位认为，作为联系农村和城市的关键层次和中间部位，县乡机构改革的难处有六：

　　超编基数大。据了解，中国2000多个县中，50%以上是财政赤字县。县级机构臃肿，严重超编，超编人数占中国各级党政机关超编人数的60%以上。

　　公务员结构不合理。山东谷城县编委办公室有关人士说，很多机关官多兵少，领导干部编制占了总编制的一半，分流人员实际上是分流领导干部，其难度可想而知。

　　分流渠道狭窄。当下，企业下岗职工日益增多，连广州这样的城市，今年下岗失业人数的规模也将维持在18万人左右。几乎所有的地市都面临着大中专毕业生、退伍转业干部士兵急需安置就业的难题。如今，加上机关干部分流。“四碰头”的现实格局下，地方机构改革中分流的公务员的再就业的路子更窄。

　　公务员素质参差不齐，分流之后难以就业。中央国家机关团工委调查显示，25%的年轻公务员对转岗没有信心，认为自己年龄大，学习新东西、适应新环境有困难。

　　地方财政拮据。国务院机构改革中有三个分流途径：带职学习、充实企业、主动辞职给予补助。这些在“上面”实施尚可，但在市县乡，尤其是县乡二级，实施难度大。一位中部省份的县委书记说，“地方财力根本无力分担分流人员的学费和辞职补贴。”

　　就业观念陈旧。中央国家机关团工委调查发现：明确规定不再保留的地矿部、煤炭部等部委，希望能留在机关中的青年公务员也有六成五左右。比较之下，在市县乡行政机构中，公务员“当干部”、“吃皇粮”的理想有过之而无不及。一些熟悉基层的干部说，在那些已经几个月都发不下工资的县乡，人们依旧执着地认为“迟早要发”。

　　两大隐忧

　　地方机构改革的航船刚刚扬帆，最后的结果如何，目前不得而知。

　　但有消息称，包括乐观派在内，在对此次改革结果抱良好预期的同时，仍担心因为没有法律保障，而再重复以往“精简 膨胀 再精简 再膨胀”的怪圈。

　　另一个隐忧是职能转换。这也是最大的隐忧。

　　有学者甚至认为，职能能否彻底转换，最终决定着机构改革的成败。

　　一个无法回避的事实是：与中央政府机构相比，中国地方政府行为之不规范，职能之不明确，远甚于前者。

　　此次改革，转换机构职能最直接的体现是：一些地方大刀阔斧改革行政审批制度。浙江和天津对现有审批事项，分别压缩为50%和40%以上。

　　中央党校教授王贵秀说，邓小平80年代设计国家领导体制改革，就曾提出三步走：首先是党政分开，其次是权力下放，最后才是机构改革。以往的机构都无一例外地回避了前两步，这一次的进展也不大。

　　基于这种认识，王说，地方政府机构改革难以排除出现反复的可能性。因为，机构只是权力的载体，如果没有对党的机构，尤其是干部人事制度、组织制度进行配套改革之前，要想对政府机构职能进行根本性转换，是比较困难的。

　　本刊记者/章敬平

　　市县机构：

　　尚未分流 已先膨胀

　　“地方机构改革与中央机构改革不同步，将有可能导致地方机构短期行为的发生。”

　　两年前一位人大代表的担忧，已被一些不和谐音符证实了。

　　9月3日，中共中央机关报《人民日报》登载文章说，自1998年国务院机构改革方案公布以来，一些地方和部门从自身利益出发，在地方机构改革还未开始之前，通过各种方式使一些事业单位逐渐膨胀起来。

　　首先是职能膨胀：

　　将本属于行政机关的政府职能转移到各类事业单位，有的甚至明文将行政职能写入事业单位的“三定”规定中；

　　将一些本应与政府分离的各类社会中介组织的社会职能，千方百计地通过各种方式和途径仍保留在各类事业单位当中，有的甚至将已经脱钩的社会中介组织的某些职能重新收回到事业单位；

　　将一些企业单位的经营事务揽来由事业单位承担，或将企业单位冠以事业单位的名称，按照事业单位甚至行政机关模式管理。

　　其次是机构膨胀：

　　将一些面临走向社会的各类中介组织性质的事业单位，通过更名、挂牌和增加职能等形式保存下来，以便躲避脱钩改制；

　　在新一轮机构改革中人员分流任务相对比较重的地方和部门，事先设立了一些事业单位，以便在机构改革中接收分流人员；

　　还有一些地方和部门借事业单位改革之名，随意提高这些单位的规格、增加内设机构和管理层次。

　　一些地方和部门机构个数的增加和规格的升级，是事业单位职能膨胀的必然结果。

　　职能和机构的膨胀，引发的另一个膨胀是：编制的膨胀。

　　据称，一些行使了行政职能的事业单位，特别是一些暂定为自收自支的各类执法机构，已经人满为患。

　　此次省级机构改革中，被人事部部长宋德福点名称赞的海南省的部分地方机构，竟也在改革前大搞机构膨胀，到1998年底，全省19个市县党政机关超编9000多人，事业单位超编27600人。

　　为此，中组部、人事部不得不发出通知，严禁地方政府在机构改革前突击提拔干部及超职数配备领导和从社会上招人、调人。

　　权威人士不无担忧地说，这些不和谐音符，只是一些极端的例子，但它们所折射出的是中国地方机构改革异常艰难的整体处境。

　　赎买与改革

　　一场牵涉到280多万公务员的地方机构改革，到底要如何推进？又要向何处去？学者们从现实和长远的两个角度作了回答。

　　要使机构改革顺利进行，就必须对分流人员给予利益补偿。厦门大学政治学与行政学系刘芳华等学者给地方结构改革开方。

　　这种方法被称为“赎买之策”。

　　现实选择：赎买

　　刘的建议是在对历次机构改革进行认真研究的基础上提出的。他认为改革之所以不彻底，一个重要的原因是：缺少来自机关内部的动力。

　　作为一个特殊的利益群体，公务员中的绝大多数是清廉的。同一些高收入阶层相比，他们的收入偏低。

　　但他们实际上有享有普通百姓难以企及的“潜在利益”：稳定的工资福利收入，按级别分配或者低价购得的住房；可靠的医疗保障；令一般百姓羡慕的社会地位；权利和关系带来的种种便利。

　　这一切，对于那些面临下岗分流的公务员来说，都将如“落花流水 ”，一去不复返。无疑，他们是地方政府机构改革中最大的利益受损者。

　　专家认为，要使机构改革免遭再次失败的命运，就必须给予被分流者一定的利益补偿。这也是维护社会稳定的需要。

　　地方财力一般都比较困难，完全由金钱买断的“赎买”方案，虽然简单，但不实际。专家眼中的利益补偿，很多是政策性的：

　　指导重新就业。把那些原来就掌握有会计、审计、法律等知识的公务员充实到公商企业、金融企业以及财税市场管理等执法机构，律师事务所等社会中介组织；

　　对分流人员进行再教育。国家全额提供被分流者深造培训的费用。工资福利照样发给，直到他们重新就业；

　　鼓励分流人员闯市场。分流人员可以包办创办领办企业或者到农村从事农业开发，吃“农”家粮。机关按比例给予补贴，逐步实现最后与机关断奶、脱钩；

　　对下岗的公务员，政府有必要建立健全有针对性的社会保障制度，给他们一个调整知识技能的机会，再度加入社会竞争。

　　这是对分流人员进行利益补偿的又一途径。

　　长远勾画：治道变革

　　对于中国地方政府的机构改革，美国印第安纳大学政治理论和政策分析博士后研究员的李梅、毛寿龙的治道变革论，令学界和政界瞩目。

　　综观现有地方政府机构改革方案，就会发现：在职能转变这个层面上，已经体现了与中国市场政府的进程相适应。

　　“仅有这些远远不够。”毛寿龙说。

　　这两位学者认为，至少有三个层面需要关注。

　　地方机构改革与中国民主政府的进程相适应，是其一。

　　最近10年，许多地方发明了加强县级人大及其常委会对县级领导班子的监督措施，如工作评议制度；目前，县级和乡镇级人大代表的选举已经实行直接选举。

　　在此情况下，中国地方政府可以加强民主政治责任制度的实践，使县政府领导班子向县人大及其常委会承担更大的政治责任。强化地方政府、人大及其常委会对县政府领导成员的监督。落实他们的地方政府领导班子的个人责任和集体责任。

　　地方机构改革要注意因地制宜，增强地方发展的灵活性，是其二。

　　对县级政府来说，应该进一步理顺与省地市政府的关系，并进一步理顺与乡镇政府的关系。

　　李、毛两人认为，省地市需要在过去分权的基础上，进一步适当地把权力下放给县政府，县政府则需要把权力下放给乡镇。这样做的目的很简单：让下级政府来决定地方事务，由上级政府来解决具有整个辖区效应的事务，把决策权力真正落实在最小权力单位上。

　　地方政府机构改革与中国法制政府的进程相适应，是其三。

　　1978年以来，中国政府的治道变革的重要进程之一，就是法制政府的进程。

　　二人认为，过去中国地方政府机构改革主要是一种行政行为，而不是法制行政行为。

　　他们建议，地方政府机构改革应该与法制政府的进程汇流。条件成熟，不妨制定《地方政府组织法》，从而成为地方政府机构设置、变更的宪章。这些规则不是由县政府所确立的，也不是由县政府轻易变更的，否则，违法。

　　由于中国政府的治道变革依然在行进中，要实现完全的变革，可能还需要几十年的时间。故而，中国地方政府机构改革，也得作长远计。