广东非法采砂情况严峻 呼唤河道采砂管理条例

　　采砂挖矿，水面上升，堤岸崩溃，这是广东河道目前经常发生的现象。非法采砂，已经到了非禁不可的地步。无数次的突击检查过后，广东非法采砂的情况依然如此，这些年还有上升的趋势。为什么治理如此困难，根本原因在于没有专门条例约束规范采砂行为。最近，从广东省召开的北江河道采砂管理会议上传来利好消息，《广东省河道采砂管理条例》已纳入全省今年立法计划。该条例如果出台，广东河道采砂将从根本上扭转无法可依的局面。

　　现状：非法采砂触目惊心

　　北江流域的非法采砂情况早有耳闻。据监测，北江多年平均来砂量为45万立方米，即平均每天为0.123万立方米。20世纪90年代中至2002年，采砂主要集中在大塘以下河段，每天采砂量估计2万多立方米；2003年开始，采砂地点主要转移到芦苞、大塘河段和清远市区河段，2003年每天采砂量在1.5万立方米左右。2004年3月份以来每天采砂量维持在0.9万立方米左右，加上偷采、超采，河砂资源入不敷出，导致来砂量与采砂量严重失衡。并且，采砂带来了严重危害：河床平均下切5—6米，最深达15米，北江大堤深槽迫岸、险段横生，严重危及防洪安全。

　　类似的现象也发生在东江。东江下游是东莞、惠州的多个镇、村的交叉河道，但是非法滥采、偷采泛滥成灾，并且引起了一系列的危害。水位下降使东江三角洲地区受潮汐作用影响逐年加剧。如果任由非法采砂肆虐，东江的水位继续下降，就可能造成下游城市的工农业生产生活用水困难，土地也将咸碱化。

　　珠江口的情况同样不乐观。20世纪90年代中期，珠江口海域每天有100多艘采砂船、1000多艘运砂船，每天采砂量超过10万吨，非法无章采砂现象日趋严重。大肆无序、无度开采，使部分海域的海床越挖越深，改变了水动力状况，甚至造成海岸侵蚀，出现海堤崩塌。由于滥采海砂排出大量污泥浊水，搅动砂层中有毒物质，严重污染了水质。

　　今年2月份，广东省副省长李容根在加强河道管理的会议上总结了非法采砂的危害：整个珠江三角洲河段已基本没有河砂；过量滥采河砂造成河床严重下切，影响防洪安全，引发咸潮上溯，破坏水环境，威胁饮水安全，降低原有取、排水工程效益发挥，国土资源严重破坏、流失。非法采砂已经到了非治理不可的局面！

　　管理条例真空，采砂治理治标不治本

　　非法采砂的沉重现实，已经引起了广东省有关领导的重视。近年来，广东省有关部门多次发出通知要求对非法采砂的现象进行严厉打击。2003年，有关部门对东江进行过一次彻底的整顿。当时由广东省水政执法部门牵头，公安、海事、航道、国土等部门组成了联合执法队伍，在非法采砂行为猖獗的东江博罗县城至博罗圆洲河段，及东莞桥头镇太原泵站东深取水口附近河段进行清查，严厉打击东江流域滥采乱挖河砂的行为。

　　在现实的逼迫下，广东省采砂合法化和规范化步骤在加快，对河道采砂许可权进行拍卖是一项措施之一。2002年就先后完成了北江清远烂柴洲段河道采砂许可权、博罗首宗河道采砂权、珠江口岸部分采砂许可权的招标。

　　但是，关键措施———《河道采砂管理条例》却一直没有制定。正因为没有明确的详细的条例，河道采砂的治理就处于治标不治本的尴尬局面。

　　改革开放以来，随着珠江三角洲地区基础设施、城市建设的持续升温，市场上对可作为建筑用的河砂需求量持续增长。有人专门算了一笔账：“1立方米砂赚8块钱，一夜按采集5万立方米算，就是40万元啊，何况又没有杀头的风险！”话语简单，却包含非法采砂的根本原因：高额利润驱动非法采砂泛滥，处罚的力度不够在一定程度上推波助澜。

　　因为处罚的力度不够，执法就不痛不痒。如果参照有关的法规，对非法采砂行为，水政部门可以扣除其作业工具，可以处相应的罚款，但罚款没有参考系数，顶多是几千块钱。而非法采砂业主一天采砂的收入非常可观。另外非法采砂人员设备先进也加大监管难度：有些非法采砂者布下一个反监控网络，往往是执法队还未出动，他们就已经收到风声，全线停工。所以，就算是几千块钱的罚款，也不是每次都被抓到，这对采砂者来说根本不值一提。

　　因为没有详细明确的主体，造成了一个河道多个婆家的现象。河道采砂管理体制乱，航道、国土、海事、水利、地方政府都介入，关系错综复杂，难以协调。因为没有明确立法条例，在对待北江疯狂采砂背后，很多部门都表示了无奈，不是执法主体，只能眼睁睁地看着猖獗的采砂队伍扬长而去。

　　因为没有明确各自职责，就出现责任互相推委的现象。采砂业的高利润使东江沿线一些镇、村把其作为主要收入来源，纷纷把本属于国家资源的河砂权违法承包给采砂业主牟利开采，有的镇财政收入中有相当部分来自采砂业。当水利执法部门进行执法时，还可能受到当地镇村地方保护主义的干扰，也增加了执法的难度。

　　因此，对处罚界定一个标准，就成了立法的首要问题。处罚的标准，既包括执法者主体不作为的处罚，也包括对违法者的处罚衡量标准。广东省河道管理一直沿用《广东省河道管理条例》和《中华人民共和国水法》。而作为一个全面性的河道管理条例，显然无法对非法采砂的情况进行明晰化。并且，每个地方现象各有区别。

　　期待条例早日出台

　　非法采砂不单在广东存在，而是一个全国普遍的问题。近年来，对黄河、长江的滥采也是时有发生。海南最大河流南渡江，广西钦州的茅尾海的非法采砂都曾引起大家关注。在治理的过程中，多数地方已经制定出《河道采砂管理条例》，值得我们仔细参考揣摩，并且治理已经取得了较好的成效。

　　如2001年制定的《长江河道采砂管理条例》明确就采砂涉及到的问题进行了规划。《条例》明确规定了河道采砂管理，实行县级以上人民政府行政首长负责制，其水行政主管部门具体负责本行政区域内河道采砂的统一管理和监督工作，河道采砂实行行政许可制度，对河道采砂的申请受理、审查、许可证发放等程序作了详细规定。

　　最重要的是，这些地方在处罚的规定上，分了不同的层次和等级。如《长江河道采砂管理条例》中规定：根据情节的严重与否，分为1—3万元，5—10万元，10—50万元等不同的罚款层次。在执法人员不作为的情况中，该条例也在第二十四条规定具体的处罚和处分措施。

　　广东省非法采砂已经严重危害到社会和经济的安全和发展，已经到了非治不可的地步。我们期待广东省河道采砂管理条例的早日出台！

　　《华南新闻》 (2004年09月30日 第三版)