赵灵敏
在许多政府官员和专家学者的眼里，城市化是将越来越多的农业剩余劳动力从土地上解放出来，参与城市建设和城市经济发展，直接创造并分享城市文明的过程，势在必行。许多媒体的相关报道中，也充斥了农民拿到居民身份证和领到退休金后的喜悦。然而，记者近期对佛山、广州城市化进程的调查却表明，与“名义城市化”的深圳相比，在实质内容上大大超前一步的两地城市化更多的是一个困难重重、矛盾纠结的过程，它并没有看起来那么美。
佛山：城市化的隐忧
十多年前，时任新华社社长的穆青在珠江三角洲走了一圈后，曾发出“何处是乡村，何处是城市”的赞叹。如今，佛山已将这种城乡难辨的景象以更迷人的风采展现在世人眼前。从广州去佛山的路上，看不到农田和耕作的场面，取而代之的是连绵的工业区、厂房和高速公路；佛山市区则是高楼林立，车水马龙，一派繁华都市的景象；禅城区和南海区的农村，大多数农民已经盖起了3层以上的小楼，其居住条件甚至要好过城里人。事实上，2002年佛山农民的人均纯收入已达到6288元，第二、三产业分别占农村经济总收入的81.43%和13.47%，农业所占的分量已微不足道。广东省情手册2002年统计数据表明，佛山城市化水平已达到58%。
这一切，在某种程度上成为佛山市委、市政府在2004年1月出台《关于加快农村工业化城镇化和农业产业化建设的决定》（简称“50条”）的支撑。“50条”的目标是到2010年，农村劳动力8成以上转向非农产业就业，农村居民8成以上转变为城镇居民，基本实现城乡社会管理体制和保障体制一体化。相隔半年之后，佛山市政府6月11日又正式推出了落实“50条”的第一批共9个配套政策，公开向社会征求意见。
这其中，户籍管理制度改革被认为是龙头和亮点：从2004年7月1日起，佛山市户籍人口统一登记为“佛山市居民户口”，取消原有的“农业户口”、“非农业户口”、“自理口粮户口”等户口类别。佛山164万农民的身份将变成居民。从7月1日至12月31日，市户籍部门将分期分批免费为居民换发新户口簿。然而，新户口簿上的“职业栏”里，仍然标注了“农业人口”或“非农业人口”，表面上整齐划一的居民户口事实上仍然是有区别的。
就目前公开的措施来看，农民得到的唯一好处就是有全征土地的养老保险。全征土地农村居民指耕地被征用90%以上的村或集体土地被征用70%以上的村，并享有农村集体经济分配权的农村居民，该标准由国土部门确定。补贴标准在每月120元至每月300元之间，全市各区会根据实际情况有所不同。
对这一公认的“利好”，在广州花都区开设工厂、户口在南海区松岗镇石碣管理区的孔善广先生却有完全不同的看法，他认为，相对在佛山农民收入和实际生活开支来说，每月120元至每月300元之间的补贴标准根本不算多。而且，全征地村“免费享受养老保险”根本就是羊毛出在羊身上。“村级支付比例在40%至80%左右”，政府支付的就是20%至60%。而这20%至60%实际上也是地方政府从农民集体所有的土地上拿走的：政府用约2万元/亩（前几年还是几千块一亩的）的价格征用农民集体所有的土地，但政府给使用者办理土地使用证的费用却是5万～6万元/亩，差价得益自然成了政府的财政收入。有一个小镇3万多人口（包括非农户口），征用了超过2万亩农民的土地，政府收益就有8亿元了。3万人口假如有25%的保险金领取人员，按每月最高的标准300元，政府平均补40%计算，每年支出1080万元，那8亿元的利息就足够了。
相较于孔善广对城市化稍嫌激烈的反应，南海区桂城街道办事处北约村的村主任兼党支部书记陈德港则要心平气和得多。
北约村现有2341人，村民生活水平在南海属于中等。村里没有耕地，村民收入的很大部分来自村集体的股份分红。北约村的股份制开始于1993年左右，最初的做法是给全村16岁以上的村民无偿配股，并按照人口的变化变更股份。到了1997年，全村的股份数额固定下来，生不增，死不减。2003年，村里聘请了中介公司对全村的土地、资产、厂商住用地等进行评估，股权固化为1850股，除了因为购房、工作等原因户口挂靠在该村的非农业户口以外，全村每人无偿配给1股。股份可通过继承、买卖等方式在内部流动，每人最多可买1股。目前，持股的村民每年可获得分红3000元左右。另外，农业户口的村民还拥有形形色色的福利：老年人的退休金和年底村委会发放的红包、计划生育奖励、子女上村办小学免费、专门的卫生和治安队伍，农村合作医疗和村委会医疗的双重覆盖使一张单据甚至可以报销两次。
由于目前阶段的城市化对大多数北约人来讲只是意味着换户口本，大多数村民对城市化的反应都是“无所谓”，“不就是改个名字吗。”但在村书记陈德港眼里，隐忧还是有的。
最主要的村集体掌握的土地在减少。从1996年开始，市里陆续征用了1900亩，只留下了不到300亩的工业用地，集体经济的发展前景受到限制。与深圳模式中村（委会）居（委会）仍然实际合一，利益格局变化不大的情况相比，佛山的“两会”已相对分开。其间，村委会和居委会的关系一直没有理顺。收入仍由村委会控制，卫生、治安、教育等方面的支出仍然由村委会负担，村委会在养着居委会。但村委会失去了至关重要的人口控制权，通过居委会入户的人口，村委会并不知道，导致很多外来人口享受着由村委会提供的各种福利，村民意见很大。目前，北约在此方面的投入每年达到350万元。
如果经济发达的南海、顺德和禅城三区的村民对城市化反应平淡的话，经济欠发达的三水、高明两区的村民则有更多的忧虑。
50岁的林伯是在三水区北江河畔的最后一代渔民。他十来岁开始跟随父辈出海打鱼，如今，随着珠江水系生态环境的恶化，河里的鱼虾越来越少。林伯这样的打鱼好手，夫妇俩一年的收入也只是1万多元。目前，除了他和老伴还在打鱼，儿女都已经上岸打工了。但面对将来上岸后如何谋生的问题，林伯又感到有点迷惘。由于渔民工作流动性大，大部分渔民受教育程度较低，文化程度初中或初中以下的人占了90%以上。因此，许多人感觉到转行很难，适应不了外面的社会竞争。
在农村工作“50条”中，曾经提出要建立农村居民就业培训机制，为农村富余劳动力和失地失业农村居民提供职业技能培训服务。据测算，区、镇两级财政每年要为此支出约3010多万元。但对许多年龄偏大，知识结构狭窄的村民来说，职业培训的作用恐怕很有限。
广州：转制之痛
如果说佛山“村改居”的忧虑更多是潜在的，其对利益的影响还只是局部的话，对广州市海珠区琶洲街道办的8000多名农民来说，两年的城市化进程带来的困惑则是实实在在的。与其他城市相比，广州的城市化进程在实质内容上是最彻底的，改制后的地区在组织结构、收入支配及人口管理等方面与真正的城市化是最为接近的，但也因此给城市管理和财政支出带来了最大的压力。这或许是实质城市化所必不可少的代价，也是其他“名义过渡期”结束后的城市将要面临的难题。
琶洲街道办成立于2001年10月，辖区内有黄埔、琶洲、石基3个行政村。2002年10月，海珠区撤消了村委会建制，原来的村委会改挂“城中村改制办公室”的牌子，琶洲地区的8600多名农民转为居民户口，并通过选举产生了6个社区居委会。
按照原计划，2002年到2005年是转制的3年过渡期。如今，过渡期已经过去两年，但转制工作的推进并没有想象中顺利。
9月底，记者到达琶洲街道办下属的琶洲村，一下车，就发现平整的水泥路面没有了，取而代之的是凹凸不平的石头路，走上去非常不舒服。狭窄曲折的街道两边，除了少数几栋贴着白色瓷砖的建筑看起来比较新以外，大多数房子都阴暗陈旧，似乎很久都没有翻修过了。琶洲村“城中村改制办公室”也设在一座年代久远的旧房子里，全然没有发达地区村委会的气派和辉煌。居委会设在一栋3层的楼房里，房子外墙贴着白色瓷砖，看起来很新，与周围低矮的旧房子极不协调。整体上，琶洲村的村容村貌更像内地的农村，与记者在深圳、佛山看到的农村景象迥然相异，与近在咫尺的广州新会展中心更是天壤之别。而事实上，会展中心的那块地在几年前还属于琶洲村。
琶洲村改制办公室一名不愿透露姓名的干部告诉记者，目前的改制方案非常笼统，没有明确具体的实施细则和推进措施，村干部心里没底。医疗保险、养老保险、失业保险、就业安置培训等因为经费问题，目前还没有纳入政府管理范围。如今，3年过渡期已过去大半，村里的变化就是换了牌子和户口，村民现在既不能再享受农民待遇，又不是获得全面福利保障的城里人。
据琶洲街道办提供的一份资料显示，辖区内3个村劳动力的文化层次整体偏低，而且长期从事农业生产，掌握的就业技能单一，在就业竞争中明显处于劣势。同时，由于可耕地越来越少，转制的农民主要靠出租房屋、摆摊、外出打工维持生计，收入微薄。另外，琶洲地区的工业主要是一些大型国有企业，村办工业不发达，没有在珠三角很多地方随处可见的工业区和厂房，又由于琶洲地区没有推行农村集体经济的股份制改造，因此黄埔、琶洲、石基3个行政村基本上没有固定的分红，农民从集体经济中获益不多。
土地仍然是这里的焦点问题。3个村原有的土地被政府部门以低廉的价格大量收购，而在征地合同中承诺的按征地面积10%划拨给村的发展用地却迟迟不能兑现。琶洲街道办党政办公室的苏明庆主任告诉记者，征地面积达2000多亩的琶洲村至今没有得到拨回的土地；黄埔村近年来同样被政府部门以修路、建科技园等名义征用了2000多亩地，其中一条过境高速路的征地价格仅为7.2万元/亩，应拨回的自用地应为290亩，但仅在近期争取回60亩，而且还是居住用地而非生产用地。
而且，围绕土地产生的利益纠纷还不止这些。村民自建住房转换房产证就是一例：村民现有住房是在过去的农村宅基地上盖的，只有宅基地证，“村改居”后应换发房产证，但换证手续相当繁琐，很多村民根本换不到房产证。因为宅基地证不能抵押，村民失去了一条投融资的途径。农民当年自建房情况各有不同，有钱的多盖了几层，没钱的只盖了一层，现在规定不准加盖，后者明显吃亏。
最后，村改制办和集体经济组织各种公共管理负担仍然较重，居委会只是部分承担了社区管理工作。在环卫、环保、治安、市政设施维护、计划生育、教育等方面，村改制办和集体经济组织仍然承担了大部分费用。排水、排污、供电、道路、卫生等设施的维护管理，政府只管到村头，不负责到社区、到户，每年每村在市政方面的投入达到十几万元。到目前为止，居委会还不能承接原来村委会的所有工作，在社会治安、环境治理、医疗等方面仍需各村出人、出资金。另外，琶洲村和黄埔村的小学已经交给教育局管理，但两村仍然要负担学校改善办学条件和教师补贴等方面的开支，各村的负担每年在几万到十几万之间。
对于失地“农转居”人员的社会保险工作问题，广州市劳保局在答复市政协赵瑞元委员有关提案时透露，广州市将对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的“农转居”人员，也实行基本医疗救助，每人每月按当地最低生活保障标准的14%报销医疗费。答复还表示，将从两个方面开展工作：一是抓紧推进广州市经济开发区、番禺区的扩大试点；二是认真研究在全市范围内推广试点方案的可行性，制定广州市改制人员社会保险实施办法。
让农民真正融入城市，这是任何城市化工程的最终目标。从这个意义上看，珠三角几个城市无论是一步到位的“快走”还是循序渐进的“慢走”，都有其探索的价值。它们对中国的城市化进程将提供有益的经验。■
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