栏目：封面故事(一)
作为教育市场化的积极倡导者，美国当代著名经济学家弗里德曼(Milton Friedman)在1955年的《政府在教育中的作用》一文中就指出：公共教育制度缺乏必要的市场竞争的约束，效率低下，资源浪费。学校对学生，学生对自己的学习均不负责。要改变这种状况，通过以往的改革措施是无效的，惟一的出路是走市场化道路。
随着中国市场经济体制的确定，中国教育改革也正式开始了教育市场化的尝试。但是，在中国教育整体规模迅速膨胀壮大的同时，中国教育改革却越来越偏离既定的轨道，教育的本来面目和传统内涵被各种力量严重扭曲，学者们曾经设想的“教育产业化”在中国出现了“南橘北枳”的现象。
曾经的“天使”怎么变成了“魔鬼”？
我们试图溯本清源。通过对中国基础教育、高等教育、民办教育在“教育产业化”过程中的种种表现，我们看到，“教育产业化”在这些领域被泛化和异化，包括政府在内的各种利益主体普遍误读和扭曲了“教育产业化”，这一切的现实原因是教育财政体系失衡和规范的教育财政转移支付系统缺位。但在这背后，中国教育改革的“经济主义路线”，则是造成教育价值失衡、教育行为失范、教育品质恶化的根本原因
□记者 王强 刘丽娟
2003年以来，汤敏一直被“教育产业化”问题困扰着。这位亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家被称为中国“教育产业化之父”，承受着来自各方面的批评和指责。面对媒体，汤敏坚决表示：自己从未提出过教育产业化，从来也没有同意过教育产业化的提法。
9月2日，中国教育部副部长张保庆做客人民网“强国论坛”回答网友问题时也明确表示，教育部历来坚决反对教育产业化。他把教育产业化上升到直接违背了人民群众利益的高度，强调中国绝对不能把教育产业化，“教育产业化了，就毁了教育事业”。
今年以来，这已经是教育部高官针对教育产业化第二次如此明确的表态了。年初的1月6日，教育部部长周济在国务院新闻办举行的2004年首场记者招待会上即曾指出：“中国政府从来没把教育产业化作为政策，一定要坚持教育社会公益事业的属性。”
事实上，教育部的表态，针对的是从去年以来中国的教育事业发展所遭遇的巨大批评。一方面，去年9月联合国主管教育权利事务的特别调查员卡塔琳娜·托马舍夫斯基到中国考察两周后，很不寻常地批评中国在保证基础教育权利方面连非洲穷国乌干达都不如。“中国教育经费仅占国内生产总值的 2％，比联合国最低要求6％低得多。”她说，“政府仅提供学校经费的53％，其余由学生家长承担，政府承担的比例，比所有实行义务教育政策的国家都低。”
另一方面，中国的高等教育却掀起扩招和高收费的狂潮，上大学对考生学习成绩要求越来越低的同时，对其经济承受能力要求却越来越高。
本就严重不足的教育资源被过多投入到更能带来经济效益的城市和东部地区以及高等教育当中，中国的教育部门因此遭到来自各界的猛烈抨击，被指责最烈的是近些年来教育界最时髦的改革思路或称指导思想——教育产业化。这也直接导致了教育部高官公开否认提倡过教育产业化。
但事情并未到此结束。5月份，国家审计署对南京、杭州、珠海、廊坊4个城市的“大学城”开发建设情况进行了审计调查，发现“大学城”违规审批、非法圈占土地和建设贷款规模过大，存在偿贷风险两大问题；9月，北京航空航天大学、西安财经学院、兰州理工大学等重点大学招生黑幕被曝光。教育外衣下的丑恶浮出水面，教育产业化则再次被抛出来成了过街老鼠，教育部的表态也发生了微妙的变化——从“不承认把教育产业化作为教育政策”到“坚决反对教育产业化”。
一个曾经深入人心的改革口号，由天使变成了魔鬼。“当扩大的教育需求与教育资源稀缺的矛盾因为各种利益的干扰而变得尖锐时，教育产业化就成为攻击的首要对象。”教育部基础教育司司长姜沛华告诉《商务周刊》。
“这完全是一种误会。”汤敏认为，现在把“教育产业化”形容为所有发生在教育领域内的问题的罪魁祸首真的很冤枉。
汤敏告诉《商务周刊》，事情的原委应该从1998年说起。当时，从1997年亚洲经济危机挺过来的中国经济，急待拉动内需。从亚行菲律宾总部回大陆探亲的汤敏注意到了这一问题，于是有了亚洲开发银行的项目小组提出的一个建议：扩大大学教育是一个可以启动的消费点。如果高校每年扩招30万学生，按一年一个学生消费1万计算，30万学生实际消费将近30亿。这样做的好处，一是增加学生在学校中的消费，二是缓解就业问题，三是从远期而言可以培养人才，增强人才国际竞争力。
但是汤敏强调，扩大大学的招生量有一个前提，就是必须要配合大规模的助学贷款。他认为，支持产业化的人谈的实际是高等教育和职业教育，反对产业化的人实际指的是基础教育，大家谈的不是一个概念。
“教育产业化是个模糊的概念。”汤敏说，“教育产业化既不是天使，也不是魔鬼，它被扭曲了。”
汤敏强调：教育是分层次的，应该按照义务教育、高等教育和职业教育等不同层次讨论教育问题，采取具有针对性的解决措施。他再次强调自己的观点，即“对于义务教育和非义务教育应分而处之，义务教育本是国家财政系统的责任，非义务教育则可以考虑国家财政适当投入时，由市场进行资源配置”。
事实上，中国借助于市场力量解决教育问题可以追溯到1992年。在中国经济发展史上，1992年是有历史意义的，邓小平南巡讲话，提出了计划和市场都是促进经济发展手段的论段。中国各个行业开始借力于市场寻求发展机会，教育也被推到了市场的前沿。
1992年，国务院颁布了《关于加快第三产业发展的若干规定》。规定中明确将教育列入第三产业，并强调教育应以产业式体制，坚持“谁投资，谁受益”的发展原则。这正是中国寻求用市场解决教育资源配置的开始。
汤敏认为，对于教育是第三产业的界定本身并没有错误，借助市场力量进行教育资源配置也没有错误。但是关键问题在于教育产业化在市场的种种变化因素中被泛化和异化了。
“笼统谈教育产业化是不准确的。”汤敏说。
按照汤敏的解释，当教育列入第三产业时，并没有将义务教育和非义务教育进行属性界定，这是问题的关键所在。现实情况下，在中国教育改革过程中，教育的层次性被日益模糊，教育领域各个角落都笼罩着市场的烟雾。与此同时，在教育领域部分引入市场经济机制、扩大学校自主权的过程中，由于缺乏相应的制约和规范，导致教育主体与学校的行为扭曲，以及不择手段追求经济利益的腐败行为，正越来越多地进入人们的视线。
北京大学教授周其仁则对《商务周刊》强调，中国教育要不要市场，这不用争论，在批评教育不公平的问题上，把矛头对准市场是不公平的，“关键是政府负有更多的责任”。
“虽然官方没有提‘教育产业化’，但 ‘产业化’所表现问题之严重，是那些市场化程度更高的国家所没有的。”北京理工大学高等教育研究所研究员杨东平教授告诉《商务周刊》，“一种理论的现实命运，并不是由讨论或表态决定的，而取决于现实的社会需求、价值导向和利益博弈。”
那么，一个天使，是如何异化成一个魔鬼的呢？
监利教改：一个孩子的困惑
和一个农业大县的难题
9月18日下午5：15分，阴雨，当记者赶到座落在湖北省监利县容城镇茶庵大道东南端的玉沙小学时，已是学校放学的时间。持续了60秒的下课铃声打破了校园里特有的安静，五层白色教学楼里，传出孩子阵阵的嬉闹声。校门外停着很多接孩子回家的轿车，也不时响起刺耳的汽笛声。
玉沙小学是监利县城内公办民助性质的重点小学，上下学的时候校门口轿车排队接送的场景让人浑然感觉来到了北京。不过，在人均年收入不及3000元的监利县，每学年收费1000元左右的玉沙小学毕竟是特例。
19日下午5点半，依然阴雨，在离县城十几公里的郑家门村小学，14岁的五年级学生王玉田推开一道半掩的铁门，穿着灰色雨衣离开那间灰色的平房教室，教室四面是不及两米高的土墙。从教室，穿过5华里的土路，回家，这对于王玉田和郑家门村小学其余53名学生而言，是每天放学后的“常规行程”。
不过，这种常规的行程在不久就有可能结束。因为在监利县并校改革后，郑家门村小学很有可能被合并到其他村的学校。王玉田告诉《商务周刊》，他父母身体不好，如果郑家门村小学被并到其他学校，他上学将变得更加不方便。
但是，对他来说，并校后的学费增加才是根本问题。因为在监利县以“自我改革，自我受益”为原则的基础教育改革中，多数监利县民众已经从像玉沙小学和县试验一中看到了改革的结果：学校合并，学费增加。
王玉田告诉记者，现在，他每学期的学费是50元。50元钱，对于城里的孩子不过一个星期或者一两天的零花钱，但对于王玉田来说，父母每学期拿出50元供自己上学真的不容易。
“这个标准是农村费改税之后定的，除此之外不能乱收费。”今年40出头，却有着26年教龄的郑家门村小学校长胡贤华告诉《商务周刊》，郑家门村小学得以运转的主要资金来源就是这点学费，虽然拮据，但毕竟在忠实地履行着自己的职责：让所有的孩子上学，接受教育。
“我不知道为什么要把我们学校撤消，但我希望这所小学留下来。”王玉田满脸困惑，但他或许明白这只是自己一个毫无发言权的农村孩子的奢望。
监利县是鄂西地区的一个农业大县。记者在该县教育局采访过程中感受到，作为教育主管部门，他们对于郑家门村小学这样的窘境也无可奈何。
监利县政府的一位官员告诉《商务周刊》，随着国家和省里关于农村教育和费改税各项政策的调整，历史上就已经存在的教育投入不足和欠账问题在最近三年日益突出：一方面，现行的农村教育体制在形式上强调政府投入为主，其他形式为辅，而事实是政府投入严重不到位；另一方面，随着农村费改税的推行，教育收费项目不断被取消，原来靠教育收费维持的农村基础教育，遭遇了前所未有的困难。
监利县教育局办公室主任张道忆则具体地告诉《商务周刊》，在2002年农村税费制度改革以前，监利每年的教育支出是1.9亿元，其中农村教育附加、教育集资、教育统筹三项共8000万元左右，基本支撑了农村教育。这三项收费在税制改革后被取消，国家转移支付来的教育拨款只有3000多万用于农村教育，也就是说，即使按照2002年前的农村教育支出水准而不做任何改善，该县还有4000多万的缺口无法弥补。
记者拿到的一份监利县教育局2003年5月的《基础教育情况汇报》显示，监利全县“几乎没有不欠债的学校”，而负债额超过100万的24所学校差不多都是乡村中小学。根据这份汇报材料的数据，该县每年用于基础教育的财政拨款为1.1254亿元，但全县中小学共负债高达1.0615亿元，其中县直中小学负债3880万元，乡镇公办中小学负债6281.8万元，村办小学负债453.2万元，后两块农村基础教育负债占去了整个负债的的63.4%。
记者进一步了解到，这1亿多元的债务中，有5526.1万元实际上是为“普九”加强基础设施建设欠下的历史债务，但在老债未减的情况下，新债又继续增加，因为只有杂费一项来源，中小学办公经费严重不足，为维持基本运转，学校只能借债经营，债务雪球越滚越大。
“县和乡镇都无法负担这些负债，全部压在中小学校长们的身上，债主们停电停水封堵校门的情况时有发生，严重影响了正常教学的开展。”张道忆无奈地说出惊人之语，“农村的基础教育已经到了办不下去的地步。”
办不下去了，怎么办？监利县的办法自然而然地转移到产业化的改革道路：学校合并，学费增加。随后的故事是，2004年新年刚过，监利县教育改革的报道接连出现在了国内几家很有影响的媒体上，其中一家财经媒体更是以《监利教改：卖掉700所学校》为题进行了报道，随着这则消息在互联网上的广泛传播，在业内引起轩然大波。赞同者认为，这一教育改革对中国政府公共服务领域的治道变革具有重大价值；但批评者认为，湖北监利教改的动力并非来源于教育制度本身，而更有可能来源于政府急于摆脱财政压力。
对于外界的诸多批评和质疑，监利县教育局副局长阳后继一方面承认，财政困难和资金缺口太大确实是改革的基本初衷，但他辩驳道：“政府不是想甩包袱。改革后不会减少政府教育经费支出。”他强调，这是政府的承诺，要确保改革后基础教育投入不低于改革前的水平，确保今后义务教育拨款与财政收入同步增长。
事实上，监利县的教育改革在2000年前就开始了尝试。湖北省教育厅基础教育处处长戴伯勋告诉《商务周刊》，2000年前，监利曾经尝试将财政对于基础教育的投入转换成教育券的形式发给学生，使学生可以自由选择学校入学。但问题是，监利县基础教育阶段学生人均财政内预算经费为小学163元，初中409元，远低于省内平均水平。监利县一个小学生的“义务教育卡”的面值为163元，按照一名民办教师月工资300元计算，现有学生人数并不能支付学校老师的工资缺口。所以，教育券形式并没有能够真正实施。
2000年，监利县的教育改革方案变成了并校减员，村小学由1999年的709所减少到446所，并校过程中同时精简了1500余名民办和代课老师。按照张道忆的说法，这是全国统一的举措，主要是针对计划生育效果带来的中小学人数下降和村办小学虚空的问题进行布局调整，以降低学校分散而占用过多的资源。
2002年，监利县教育局又在全县率先进行人事制度改革，精简分流了2007名公办和民办老师。
这两次改革虽然有部分成效，但没有从根本上改变教育财政吃紧的困难，学校窘迫依旧，更深入的改革一直在酝酿之中。同年8月，国务院出台了《关于进一步加强农村基础教育改革的决定》，同意各省、自治区、直辖市可以选择一两个试点进行基础教育改革的试验。2002年底，监利县开始将教育的困境写成报告，向省、市反映。湖北省教育厅同意以监利县为试点，进行基础教育改革。
阳后继称，在《决定》基础上，监利县委、县政府成立了由12个相关职能部门参加的基础教育综合改革领导小组和5个专门工作组，发放了2000多份调查问卷，组织了600多人参加的调研专班，在此基础上，监利县教育局形成了初步方案。县委先后5次召开常委会研究改革方案，8易其稿，最终形成了被称为“监发17号文件”的《监利县基础教育综合改革实施意见》和7份配套文件。
2003年10月9日，监利县委、县政府联合下发了这份后来广受争议的文件，文件明确：“鼓励国家机构以外的社会组织和个人，利用非国家财政性经费，在我县投资办教育，在学校确有办学利润的前提下，投资者可以取得投资总额10％以内的回报；鼓励社会组织和个人收购或租赁现有国有教育资产举办民办教育，收购和租赁的具体办法另行规定；鼓励社会资金通过债转股、新增投资参股等多种形式投资教育，在学校确有利润的前提下，按股分红，鼓励社会力量承办学校后勤服务，承办学校新增的现代教育技术等单个项目的服务。”
在这场改革中，监利县各校成立以学校管理委员会、校长、学生代表大会为核心的学校管理机构；教师实行全员聘任，按照各校招生人数实行工资划拨；并且对于能改制的中小学则通过公办民助等形式推向市场。
至此，监利县教育改革的一条市场化思路初步形成。玉沙小学就是在这样的背景下开始了改制。玉沙小学校长叶祥佳告诉《商务周刊》，改制前，玉沙小学就是县里面的重点小学，教学条件和师资力量较好，所以很快就吸引来外部投入。在改制中，以前债权人部分转到学校管理委员会的成员作为投资方。改制后，学校的投资主要来自于当地的金龙房地产公司，该公司投资额300万，在玉沙小学占股40%，学费由原来的一学年400元增加到现在的近1000元。
目前，玉沙小学已经成为监利县基础教育改革的样板。像玉沙小学改制成功的学校已经有4所。
张道忆认为，改革打破了学校传统所有制结构，扩大了办学主体，实现了多方筹集办学资金，通过“债转股”卸掉了学校沉重的债务负担，政府教育行政管理则变直接的微观管理为间接的宏观监督，进一步加强了学校的市场主体地位。
不过，叶祥佳告诉《商务周刊》，由于下面的乡村学校教育基础薄弱，负债过多，很难吸引来外部资金，所以对于他们来说，这种改革没有太深的意义。匮乏的教育资金和教师短缺的问题并不能得到根本好转。
“你可以到赤卫中学、郑家门村小学这些地方看看，那里的债主还是常逼着校长团团转。”叶祥佳说。
对于监利县的教育改革，国家教育部基础司司长姜沛华告诉《商务周刊》：“监利县基教改革说到底是财政问题，在财政投入不足时，改变分配方式不能起到本质的作用。”
“在任何市场环境中，基础教育都是一国之根本。”姜沛华说，国家教育部已经向中央提出建议，加大中央财政对基础教育的投入，并将基础教育真正落实到实处。
这似乎给人以希望，然而，从新中国建立以来，从我们每个人开始记事以来，“加大对基础教育的投入”、“真正落到实处”这样的表态太多太多了，却改变不了基础教育的投入增长赶不上财政收入增长的事实。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中规定，“到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4%”。但“九五”期间此项投入仅从1995年的2.41%增长到2.87%，2002年这个数据是3.3%，2003年3.4%，不仅达不到联合国6％的最低要求，距离中国政府2000年达到4%的承诺也有不足。
目前，中国义务教育在校生占各类在校生总数近80%，而经费投入却不足60%，其中农村义务教育投入低于30%。尤其自2002年农村税费改革取消了过去可以征收的农村教育附加费和教育集资，正如监利县所表现的那样，农村教育的经费缺口进一步扩大。一份调查显示，农村小学生的实际年交费为250元，若不考虑基础设施建设开支，仅仅全国592个贫困县的经费缺口就达到200亿元。
去年年中，国务院总理温家宝在国务院农村教育工作会议上再次要求，4年后，失学最严重的西部地区，教育普及率要达到85%以上，城市政府则要保障民工子女接受义务教育，新增的教育经费要用于农村，保障农村学校的经费，禁止拖欠农村教师工资，并再次强调经济困难的学生将可免杂费、免书本费，补助寄宿生的生活费。随即有消息称，中央即将出台新措施，让西部贫困地区青少年享受九年制义务教育完全免费的待遇。
但上至教育部官员，下至监利的一位普通小学校长，都明白的一点是，财政才是根本问题，没有足够财政保证，任何一项政策都是空口说白话。即使西部义务教育免费的伟大方案，也计划在校生的书本费将由中央政府负担，学杂费则由中央政府通过转移支付和地方政府共同负担——这几乎从一开始就注定了“光打雷不下雨”的命运。有关资料表明，1990年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，越往西部赤字面越大，显然没有办法负担基础教育的绝大部分资金，而在转移支付方面，中央政府也一直没有出台有力的保障措施。
如果政府不能提供足够的财政支持，像监利县这样的教育产业化道路，必然会成为首先要解决生存问题的教育改革最自然不过的选择——甚至是惟一的出路，虽然对于可能因为改革而失学的王玉田和他的伙伴们来说，这样的选择太残酷了。
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