编者按：为了记录中国经济发展变革，就当前热门经济话题提供讨论平台，人民网和《中国经济周刊》联合主办“中国经济论坛”。我们将每周推出一篇经济界专家学者重量级访谈文章；每月在人民网组织一期论坛访谈节目，邀请经济界权威的专家学者、政府部门的工作人员以及企业家就当前热门经济话题与网友积极、客观地与展开讨论。
背景：“经营城市”之褒贬
金秋10月，随着“2004CCTV十大中国最具经济活力城市”的评选浮出水面，一场前所未有的城市化浪潮，正涌动在960平方公里的大地上。据专家估计，在未来10年，中国的城市人口将达到8亿，占到世界总人口的8%。可以预见，在未来二三十年的时间里，中国的城市化水平将由目前的36%提高到50%，也就是说，将至少有一半人住在城市里，古老的三七开的城乡格局将被彻底打破。中国，这个世界上最大的农业国，将从此步入城市化国家的行列。如此大规模的城市化进程，使得600多座城市再次与“经营城市”挂钩。
我们最先感知“经营城市”这一概念，是在2001年中国市长协会第三次代表大会上，当时面对城市日益商业化的挑战，与会的600多位中国市长们开始感觉到，如何经营和管理传统意义上的城市变得甚为紧迫了。从此，“经营城市”这个新名词，渐渐成了各个城市政府官员口中的“新宠”。各个城市的领导，普遍对“经营城市”持认同态度，并积极运用于实践。
然而，“新宠”一落地，很快就成了专家学者们的“众矢之的”。《北京日报》最早刊载了中央党校周天勇教授的文章，提醒人们切莫片面理解“经营城市”，凡事一旦强调过头，就会出现负面作用。文中还指出，“片面强调‘经营城市’，往往会导致城市土地的炒买炒卖、土地收益流失、地价形成泡沫……”随后，又有部分学界人士也认为，“经营城市”是偷换概念，缺乏理论依据，否定“经营城市”的可行性。而有部分专家却持相反意见，认为“经营城市”并不是没有理论根据的遐想，“经营城市”的理论依据，在于城市是有价值的客观存在。
近期，随着“2004CCTV十大中国最具经济活力城市”评选活动的展开，关于“经营城市”的学术争论，又变得尖锐起来。先是几位学者专家在《小康》杂志上一起拷问“经营城市”，接着《中国青年报》又刊登了发改委综合司司长范恒山提出的质疑，认为“一些地方政府打着‘经营城市’的概念，其实做的是拆房子、倒地皮的活动……”更引起人们关注的是，《新京报》干脆对“经营城市”掀起了“一波三折”—首先发表了国务院发展研究中心李佐军的文章，文中指出“政府‘经营城市’不可为！”随即，又刊登一篇《政府“经营城市”未尝不可》进行反驳，认为“只要正确把握‘经营城市’的内涵，用全新的理念去‘经营城市’也未尝不可。”
专家们你来我往，频频交手，好不热闹。但这场关于政府是否应该“经营城市”的争论还没有结束。
主持人：濮婕
嘉宾：
闻新国
中国管理科学研究院学术委员会特约研究员
牛凤瑞
中国社科院城市发展与环境研究中心主任
周天勇
中央党校研究室副主任、教授
对话
“经营城市”：政府角色如何定位
政府应是“经营城市”的主体？
主持人：现在，“经营城市”这个概念被越来越多的人提起，也变得越来越时髦了。什么是“经营城市”？政府是否应当成为“经营城市”的主体？
闻新国：伴随着我国从计划经济向市场经济的转型，城市发展的趋动力十分强劲，城市规模不断扩大，城市面貌不断改观，城市功能不断完善。应该说，改革开放以来，我国城市发展取得的成就和积累的物质财富与精神财富是前所未有的。但是在城市发展中，尤其是近10年来，各级政府利用城市自身的土地价值，采取土地置换和有偿出让土地使用权等办法，筹集资金用于城市改造，在取得显著成效的同时，也出现了一些偏差。这集中表现在“经营城市”观念的定位方面。所谓“经营城市”，仍然是以政府为主体，通过政府直接控制的存量资源以及公益性收购的资源，进行变现性经营活动，并进行城市基础设施的再投资。这种形式的“经营城市”，是政府控制公有经济资源较多而又缺乏权力约束条件下的特殊产物。随着城市土地产权的明晰化，“经营城市”空间将会减小。
在“经营城市”的过程中，政府行为很容易侵害城市公民的私有财产，而且城市发展的总体目标与政府部门具体经营城市公有资源的目标还很难协调一致，公有资源在经济运作过程中也容易滋长腐败。因此，若脱离实际，从所谓的理论上给“经营城市”下一个完美的定义，就有可能使之成为一种空洞的口号或是美丽的幌子，使政府“经营城市”的行为更容易异化。因此，我主张，应慎言政府“经营城市”这个说法。
牛凤瑞：“经营城市”这个概念，已经提出好几年了，现在看来，至少有三种说法：第一种：把城市作为一个对象，以政府为主体，把城市的发展当作企业来投资，把城市资源作为生产要素，进行企业化的管理，使城市得到发展。这是一种广义的说法。第二种：只是指城市的公共基础建设这个领域，以它为对象按照市场化运作，达到建设城市的目的。这种经营的主体也是政府，这是一种狭义的说法，我是比较赞成这种说法。第三种：认为经营土地就是“经营城市”的主要对象。因为作为国有资产，土地是最大的财产，也是政治权力最广的资产。
政府是不是应当作为“经营城市”的主体？有人说“经营”是一个带有企业色彩的概念，作为政府，应该是公共利益的代表，政府既然属于这么一个职能定位，就不应该“与民争利”。我国现在是市场经济，政府是以一个市场主体的身份参与其中，很多资源都是政府的，而且又拥有宏观与中观的调控能力，那么，作为一般的企业就不是政府的竞争对手了，于是就会形不成真正意义上的市场竞争。果真如此，中国市场化的改革就要走回头路了。
还有人认为，随着市场经济的发展，任何资源都可以变成资本进行增值。政府作为地方利益的代表，参与竞争，利益达到最大化，就会导致城市的发展和城市GDP水平的提高。从这一点来讲，这些人是拥护“经营城市”的。
我认为这两种观点都有局限性。我比较赞成狭义的“经营城市”理念。“经营城市”是应该有一个阶段性、过渡性的历程。目前我国正处于改革开放时期，社会结构产生了很大变动，利益结构发生了很大调整。在这种情况下，政府如果不发挥他的主导或者导向的作用，我们的城市化建设就要走很多弯路，支付更高的成本。
周天勇：我理解的“经营城市”有这么几方面的意思：第一，把城市里的土地资源盘活，尽可能科学使用土地；第二，合理地规划建设；第三，半公共性设施可以由企业和社会来投资；第四，有些土地可以政府挂牌，通过竞标来增加财政收入，以便更好地规划建设城市。
“经营城市”从整体来讲政府应当是主体，但是，政府只应当是经营公共产品这部分的主体，非公共产品还是应该留给社会去经营，应该鼓励社会资本的进入，但是价格、质量等应该由政府来控制。通过这个办法，增加城市建设的资金。
政府“可为”有边界
主持人：在城市发展中，政府的角色定位一直都饱受争议，有没有必要明确定位政府的角色？如何确定政府“可为”与“不可为”的边界？
闻新国：工业化和城市化协调发展是全面建设小康社会的必然要求，坚持以人为本的科学发展观是城市发展的核心理念。但是整个城市的发展是个人、厂商和政府共同作用的结果，如果硬要把城市发展和城市管理中的某一范畴概括为“经营城市”的话，那么个人、厂商和政府三者都在共同“经营城市”，共同提升城市的功能，而不仅仅是政府在“经营城市”。从这个高度看，我们没有必要提倡政府“经营城市”。当然，城市发展需要政府参与，并且政府可能会在城市的宏观发展中处于相对主导的地位，主要原因在于城市发展和城市管理中的很多活动具有明显的公益性特征，城市基础设施具有明显的公共产品特点。城市发展中，政府不仅要介入经济活动，而且在城市制度建设等非经济活动中政府也要发挥重要作用，提供城市可持续发展的软件环境，这也是政府提供公共产品的另外一种形式。但是，由于历史的原因，我国政府的行为边界过于宽泛，因此，在城市发展中，对政府的角色加以明确定位，确定政府“可为，不可为”的边界，就显得十分重要。
我认为，其边界应当以公共产品的提供和公益性行为为限。具体来讲，在城市发展的经济活动中，政府应该负责城市规划，提供道路、供水系统、下水道系统等基础设施，而企业负责住宅、商业设施和工业发展。在城市公共设施的建设中，政府主要作为公共利益的代理人，对城市公共产品进行集中购买，公共设施的具体生产活动仍然应该由具有独立市场经营主体资格的建筑企业来完成。随着市场机制的发展，一些公共设施的成本补偿，仍然可以模拟私人产品的方式进行，如政府可授予私人企业桥梁、大型高速公路的特许经营权。总之，能够交给市场领域运作的城市建设项目，政府应该尽量退出。
周天勇：在“经营城市”中，政府主要就是管理公共产品和准公共产品。政府的职能就是经济调节、经济监督和提供公共服务。
如何确定政府“可为”与“不可为”？还是按照公共产品、准公共产品和非公共产品来划分。公共产品当然是政府“可为”的，比如环境污染、城市的交通道路建设；还有一部分的准公共产品也需要政府来办，比如公交等，这些需要政府来补贴、管制价格与服务质量等。“不可为”的，就是政府不能替代市场、替代社会，比如政府开企业，政府成立开发公司去赚钱等，这本来是属于市场企业去运转的。另外，政府还要注意“以人为本”，特别是在城市建设方面，不能为了眼前的小利益而去做损害社会、损害百姓以达到建设城市的目的事情，这是错误的。
多管齐下规范政府经营城市行为
主持人：既然政府在“经营城市”过程中存在越俎代庖的行为，我们应该采取哪些政策措施，来规范地方政府“经营城市”中的不良行为？
闻新国：制止地方政府不良的“经营城市”行为，应当采取以下措施：
第一，目前政府“经营城市”与地方政府招商引资和扩大工业化与城市规模常常扭结在一起，因此，对政府干预经济的行为要加以限制。政府的主要职责应放在建立和维护公平的市场环境上，而不应以侵害公共利益甚至私人利益为代价，直接参与和引导企业的投资行为。
第二，加快公有产权与私有产权的改革力度。政府控制的公共经济资源应维持在一定的限度内，除财政性国有资产外，国有企业要完善委托代理制度，在整个市场经济主体建设方面要坚持“国退民进”战略，通过社会个体产权的多边控制，加大公民对政府权力的经济约束。
第三，完善财政支出管理机制和公共产品的提供方式。城市发展需要大量资金，政府要创新城市基础设施等公共产品的筹资机制，对某些可经营性的公益项目通过竞争机制引入民营资本，实施公益事业民营化，提高政府基础设施建设方面的透明度。同时要进一步完善政府采购制度，在城市纯公共产品的生产与购买的边界之间，严格执行招投标制度，将控制制度从政府内财政支出环节向公共产品的市场交易环节延伸。
第四，加快城市土地征用的法规建设，约束政府在土地征用管理中的行为，这是制止地方政府不良“经营城市”行为的关键。
牛凤瑞：要制止地方政府不良的“经营城市”的行为，就必须做到：
第一，要从限制地方政府掌控公共资源的权力入手。现在的地方政府在投资和对公共资源动用的权力上没有约束，地方政府有权力动用资源，有权力投资，但却不对亏损负责任。解决的办法，应该实行政治民主化，包括决策的科学化、民主化，对政府财政预算的民主监督，特别是人大、公众的监督等。
第二，要实行“政事分离”，就是政府和事业单位要分开。现在很多事业单位虽然从政府机关里分出来了，但有的还是政府职能部门的一个创收单位和安置人员的一个机构。这种现象比较普遍。
周天勇：第一，需要加大城乡居民在土地、房屋等方面的权利，避免随意征地、随意拆迁。
第二，要用地价来制止土地的过分浪费使用，即便政府用地也要补偿到位，按价值规律办事。
第三，执行好7月颁布的《行政许可法》。政府也要“依法办事”。
第四，政府一定要由过去的生产建设型和行政管制型，转向公共服务型和社会管理型。
资料1：何谓经营城市
所谓经营城市，是指城市政府运用市场经济手段，对城市的自然资源、基础设施和人文资源等进行优化整合和市场化营运，以实现资源优化配置和高效使用。它是政府管理职能不可分割的组成部分。
经营城市的理论依据，在于城市是有价值的客观存在。城市资源包括有形资产和无形资产，通过市场化营运，把有价值的资本要素进行优化组合，使静止的资产富于活力，能够达到资产增值，促进城市经济社会发展，满足城市居民不断提高的物质和文化生活的需求。
资料2：十大中国最具经济活力城市二十个提名城市名单
常州、成都、大连、东莞、哈尔滨、杭州、呼和浩特、昆明、宁波、青岛、沈阳、深圳、苏州、威海、温州、武汉、无锡、厦门、徐州、中山。
专家观点摘要
在“经营”之下，一些城市的面貌虽然改观了，地价却飞涨；本来宜人的景色却被一片片高楼占据，本来通畅的道路却猛然拥堵起来。市民是享受到了一定的服务，可这种服务却不能让他们满意。如果说有人对“经营城市违背了政府服务型定位”的说法不服气的话，那么，说这种服务不到位应该不为过。
——国家发改委徐冰
现行的土地制度促成了地方政府“经营城市”的“宏大抱负”，“卖地生财”成泛滥之势，原因就在有关的制度很不健全。这不仅在经济发展比较落后的地方是这样，经济发展好的地方也如此，地都用得差不多了。土地是老百姓生存之源，有些地方的政府(官员)却随随便便就把地给卖了，而且70年的地租一次性都给收了，这样很危险。
——国务院发展研究中心吴敬琏
“经营城市”是一个产生于政府官员需要的口号，是一个政府的概念，而非市场的概念。官员理财，理的是财政之财，而不是城市之财。政府与市场的界限要有所划分，哪些领域是政府“经营”的范围，哪些领域是市场经营的范围，各地政府官员要搞清楚。要防止一些城市借“经营城市”的理念过多地参与经济活动，政府要尽可能多地退出经济活动，政府财政应当主要来源于工商业和所得税税收，而不是来自于土地。
—— 北京大军经济观察研究中心仲大军
资料3：莫斯科经营城市新方法
置换第二、第三产业
商业、手工业和行政中心曾经是促使莫斯科兴起的三个主要因素，但最近几十年来，轻工、机械制造、金属加工、金融、科学研究和教育成了莫斯科发展的主要动力。在莫斯科市内有汽车制造厂、飞机修理厂等许多超大型传统工业企业，现在，这些传统工业企业大多都亏损，对莫斯科的经济发展贡献逐渐减少，而且占地多，污染环境。为了使有限的土地产生更多的经济收益，改善城市的生态环境，莫斯科市政府于前两年开始实施置换第二、第三产业的计划，将市区的一些传统工业企业分批分期地迁到城郊的卫星城，腾出地方来发展金融业、信息业、旅馆、饭店、商场、高级写字楼等第三产业；或辟为绿地，改善城市中心区的微观生态环境。
土地、房屋市场运作为了增加市政府的财政收入，莫斯科实施了土地出租、办公用房及居民住宅出售和出租制度，并不断学习世界先进国家的城市管理方法，使城市的土地房屋管理进一步市场化。2000年，莫斯科市政府出租的非住宅建筑已超过1400万平方米，年收入达1亿多美元，三分之二的商业用房已经私有化，进入纯市场管理机制。莫斯科已经允许外国公司购买和经营不动产，租用土地、独资兴建各类不动产。
住宅建设方面也逐步摆脱了政府出资的局面。按计划，2000年至2003年，莫斯科要新建住房1500万平方米，2000年已建成370万平方米，其中三分之一是私人投资兴建，三分之一是本国和外国投资商兴建，三分之一是市政府融资兴建，由市政府出售或出租。去年，莫斯科还推出了抵押贷款建住房的新措施，第一期抵押贷款住房建设面积为50万平方米，市民可以通过抵押各类私有财产，请储蓄银行作担保，获取期限25年的贷款，建设自己的住房。这种措施一出台就获得了中高档收入市民的欢迎，措施公布的当月就有2500多人参加了抵押贷款建住房计划。现在，莫斯科人均住房面积已达21平方米，计划到2020年达到35平方米。来源：人民网
-- 给编辑写信
