《法人》：国有资产管理新体制下的九个关系

　　在国企改革要有新突破的时候，应该说国家该突破的大政方针都突破了。关键是如何从操作层面上规范落实国有经济战略性调整的方针

　　■ 文/徐永前

　　为了全面客观理解现行国有企业改革的法律与政策，我们用一条主线即国有资产管理新体制下的九个关系阐释贯穿一下。这九个关系是：经济结构调整与国有经济布局调整；国有经济布局调整与国资管理体制改革；国资管理体制改革与国有企业制度创新；国有企业制度创新与人员分流安置；国有企业改制分流与产权交易；国有产权交易与法人治理结构完善；董事会制度健全与法人治理结构完善；复合薪酬设计与法人治理结构完善；法人治理结构完善与公司治理的关系。

　　经济结构调整与国有经济布局调整

　　国有企业产权市场化的改革进程是个中长期的过程。从改革开放之初，这个进程就已开始。为了客观考察这个进程，就有必要把它纳入一个更广阔的背景，即两大战略性调整：一是经济结构的战略性调整（或经济结构调整）；二是国有经济的战略性调整（或国有经济布局调整）。我们现在正处在这两大调整的大背景中。用与时俱进的语言就是五个统筹：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求。

　　对经济结构进行调整的原因是经济结构不合理。主要表现在产业结构不合理，地区发展不平衡，城乡差别大。这是全国范围内的经济结构调整。“入世”以后我们面临着一个更广阔范围内的结构调整即经济全球化的潮流。经济全球化的定义就是以科技的迅猛发展为动力，以跨国公司为载体的全球范围内的经济结构调整。在进行经济结构调整中，必须要处理好工业化和信息化的关系，发达的市场经济国家是在工业化已经完成或者即将完成的时候进入信息化社会的，而我们是在工业化的过程中遇到信息化这个问题的。

　　国有经济布局调整的原因不外乎国有经济战线长，国有企业效率低。我们举一个简单的数字，几年前国家统计局的一个研究报告表明，在资源的配置效率方面，国有企业的效率是最低的，当时的国有工业企业占整个工业企业资产规模的65%，产出的增加值却占不到40%，这说明它的资源配置效率是低下的。而国企改革一直是我们国家经济体制改革的中心环节，对于国企改革用了很多招，很多都是走形式，致使改革一步步由重中之重走向了难中之难，四五年前我们有一句行话就是“在世纪之交进入了攻坚阶段”。现在我们说改革仍然处在攻坚阶段。

　　因为这轮改革确实和第一轮改革相比发生了重大的变化，第一轮改革我们总设计师的四个大字“改革开放”几乎使所有的中国人都受益，而这一轮改革就变化了，是不同利益主体之间的格局调整，从存量角度来看：我多了你肯定少了，你多了我肯定少了，所以一些改革的坚定支持者在这一轮改革中往往变成既得利益者从而成为改革的阻力。对于国有企业来说另外一个很重要原因是三座大山一直没有被搬掉：一个是富余人员问题；第二个是企业办社会问题；第三个是不良资产的处置问题。这些问题再用过去的那种渐进式的改革思路不可能成功，因此改革要有新突破：突破性的思路和突破性的举措。

　　从十五届四中全会的召开到最近的十六届三中全会《决定》的出台，大政方针已经确定，操作层面的政策在国务院国资委成立后也纷纷出台，概括而言我认为有五个突破性的举措。

　　1．明确提出了国有经济战略性调整的方针，即“有进有退，有所为有所不为”。过去我们对国有经济一味的言进，进入的领域越多越好，进入的范围越大越好，现在第一次主动的谈到“退”这个字，所以是一个突破。

　　2.明确提出了法人治理结构是公司制的核心这个著名的论断。从理论的深处解决了国有大中型企业为什么必须进行规范的公司制改革。私营企业、民营企业要做大做强，为什么必须走向公司制，就是因为以公司制为主要实现形式的现代企业制度在内部具备一个激励制约协调一致、分权制衡的法人治理结构：分权的目的是调动更多人员的积极性，制衡的目的是防止最坏情况的出现；激励优先，约束如影随行。这种内生的激励约束机制能够保证这种叫“公司”的企业在市场竞争中相对稳健地做强做大，这是第二个突破。

　　3.明确提出了要建立健全现代产权制度。建立归属清晰，责权明确，保护严格，流转顺畅的现代产权制度。

　　4.提出股份制是公有制的主要实现形式。突破意义就在于它回答了何为一项真正的改革并从股权层面解决了公司治理的有效性问题。三中全会强调国企改革应尽可能股权多元化，混合所有制，控股包括绝对控股和相对控股。为什么要把控股要作这么一个区分呢？显然强调的是相对控股。为什么？因为国家百分之百拥有的时候可能一分钱拿不到，在相对控股的时候比原来拿的不知要高多少倍。这就是股权多元化、混合所有制。这就是善于敢于肥水流到外人田，最后把自己也做大了。

　　5.明确提出由下岗分流走向改制分流。地方上已经先走一步，前年底国家出台的859号文《国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》对中央企业、大企业改革来说是一把利器，下岗分流走向改制分流，通过使职工既获得岗位平稳进市场、又获得了实惠成为了改革利益主体的方式，是一个重大的突破。

　　在国企改革要有新突破的时候，应该说国家该突破的大政方针都突破了。我们从操作层面上再来剖析一下对国有经济战略性调整的方针。

　　国有经济布局调整与国资管理体制改革

　　国有经济布局调整中的进与退是一个涉及经济、社会、法律和政治等多方面的问题。对这个问题，既不能笼统地谈“国退民进”，这是曲解政策；也不能把国有企业当成一种理想的企业形态从而否定了国企改革的大方向，因为国企改革中出现的一些不规范的问题而叫停产权改革，这是因噎废食。应当辨证看待“退”这个字，为此我们有必要从国有经济“为什么言退？”“从何处退？”“退给谁？”“如何退？”四个方面进一步加以阐释。

　　国有经济之所以言退，主要有两个原因，一个原因就是传统的国有企业制度有缺陷，再就是国企改革缺乏利益主体的支持，一项改革如果没有利益主体的推动不可能成功，在中国经济改革的过程中，外商、个体工商户和私营企业主先后成为了中国改革的利益主体，而国企改革一直是以中央和地方、政府和企业这种行政或准行政性的收权和分权的模式迈进的，作为国企改革重要利益主体的经营者和职工，特别是经营者，他的复杂劳动和人力资本一直是被漠视的，因此我们发现很多国有企业存在着严重的58、59现象，该给的不给，就拿那不该拿的。

　　国有经济从哪些领域中退出呢？结合十五届四中全会、十六届三中全会的两个决定和关于国有大企业规范改制、主辅分离、国有产权转让法规规章以及国务院国资委成立以后李荣融主任的讲话，我们看得很清楚。下一步在四种行业（即涉及国家安全和经济安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业、资源性行业）和两类企业（即支柱产业和高新技术产业中的骨干企业）的主业部分，国有经济要继续发挥其控制力、影响力和带动力，其他领域和上述企业中的辅业都属于一般竞争性领域，这些企业的国有产权应通过阳光操作规范重组依法退出。

　　国有经济退出的领域谁来进入呢？《十五纲要》非常明确，鼓励非国有企业、个人和境外投资者三个主体参与国企改制。非国有企业、个人包括企业经营者由于实力、治理文化等方面的原因，这两类主体控股一些中小企业比较合适，但对大企业而言，境外的一些在管理、技术、资金等方面有优势的战略投资者可能参股控股国有大企业更合适。

　　国有经济如何退？一句话就是要依托到位的出资人代表和优势企业即公司治理良好的企业，凭借产权交易市场和证券市场依法规范进行。国有经济布局调整现在已有了基本的法规保证和体制保证，即出台了《企业国有资产监督管理暂行条例》、成立了国资委，当然最终的制度保证就是尽快在现有的《暂行条例》基础上出台权威的有关国有资产管理方面的法律，最终的体制保证就是将国资委由特设机构变为法定机构。通过权威的法律保证和权威的法定机构，真正意义上的老板方可塑造出来，国有企业的制度创新才会迈出关键的一步。

　　国资管理体制改革与国有企业制度创新

　　“十六大”指出要建立管资产、管人、管事相统一，权利、义务、责任相一致的国有资产监管机构。从国务院对国资监管机构的职责界定来说，我认为主要有四个方面：没有改制的，要敦促企业改制；已经改制的，出资人要督导公司治理；监管国有产权交易；对经营者实施绩效考核。

　　可见，十六大召开前国有企业改革的不断深化推动了国资管理体制新体制的建立；十六大以后，国资委的成立就要加快推动国有企业特别是大企业制度创新的步伐。

　　国有企业制度创新与人员分流安置

　　在国资管理体制新体制下，伴随着《规范国有企业改制工作的意见》、《产权转让管理暂行办法》等一些新的规则出台，国有企业制度创新的步伐要加快。制度创新有很多新的模式：第一种是企业整体改制分流，同时引入民资或者外资。这也是这一轮改制一个很重要的特点——改制和引资相结合。第二种是主辅分离，主业改制和境内外上市。第三种是主辅分离，辅业改制分流。第四种是国有产权交易。第五种是管理层收购（包括管理层持股）和职工持股等。不管采用哪种方式，富余人员问题这一附着在产权上影响产权流动的非经济因素必须要同步解决，而且应着眼于社会的稳定妥善予以解决。特别是中央企业的辅业改制分流和地方企业的整体改制分流更应通盘考虑好富余人员问题的解决。需要出资人代表国家支付改革成本的一定要支付到位，比如经济补偿金的支付涉及到弱势群体职工的人权保护问题，国有产权退至参股地位以后就应当支付，当然应在出让产权以后收回的现金中予以支付，否则会有后遗症。

　　国有企业改制分流与国有产权交易

　　从重组的角度看，改制分流实际上是六个重组的过程即产权重组、资产重组、债务重组、人员重组、业务重组、机构重组。过去产权重组和人员重组方面做得不到位或者不彻底，基本上是不动产权，没有同步调整劳动关系。而这轮改革六个重组要联动，能一步到位的，国家鼓励一步到位。从另外一个角度来说，制度创新的过程也是一个五换的过程：换牌、换汤、换药、换瓶、换空气。什么是换牌呢？你至少要由国有企业转变成公司制企业，国有独资公司可能只是简单地换个牌，但毕竟走了一步。这种简单的换牌远远不够，还要换汤那就是要股权多元化，特别是混合所有制。仍然不够，还要换药那就是要建立市场化的用工制度。与真正的市场主体所匹配的肯定是市场化用工制度。还不够，还要换瓶，就是管理和技术创新也同步进行。还有一个很重要的就是要换空气，有三项主要内容。那就是要培养股份制意识、形成公司治理文化和市场经济理念。股份制是四种意识的合一。首先，它是一种权利意识。第二，股份制意识还是一种法律意识。权利的行使必须纳入法制的轨道，必须通过法定的程序。第三，它还是一种财务意识，因为这是股权的纽带，是一个中长期的纽带。第四，股份制意识还是一种风险意识。这是同担风险，共享收益的投资，不是保本保息保分红的集资。同时要形成公司治理文化，公司治理文化是一种以分权制衡为核心的和谐文化。相对于公司治理文化，传统的国企文化是一种领导和被领导的内耗文化。制度创新以后，要用分权制衡的公司治理文化取代这种领导文化。否则我们永远搞不清楚老三会和新三会到底怎么处理。

　　国有产权交易与公司法人治理的完善

　　针对国有企业的现状，我认为尽可能实行股权多元化，混合所有制是从根本上解决公司治理有效性的良策。在有关规则如规范改制意见和产权转让办法都已经出台的情况下，通过一个公开、公平、公正的产权交易市场实现国有产权的阳光交易就是一个加速合理流动、避免不正当流失的主要路径选择。

　　规范改制意见确立了国有产权“进场交易”的原则，规定了国有企业规范改制的九个程序。产权转让办法立足于四个方面即国有产权转让的程序化和公开化、对国有产权转让全过程的规范、以产权关系为纽带监管职责的确立、对现有法律、法规和政策规定的衔接从操作的层面上给予了细化。产权转让办法强调了公开、突出了程序、体现了平等、引入了竞争、明确了有关各方责任。这一系列法规规章的出台，弥补了过去很多政策上的漏洞。举个例子：关于支付方式过去没有规定，空手套白狼的并购比如拿着银行的贷款收购国有股权比较多见，现在不行了，法律政策的导向是必须拿真金白银凭实力来买，对于一般国有产权，受让时必须先交30%的资金，其余70%在提供担保的前提下一年内交齐；对于产权持有单位转让上市公司的母公司产权致使上市公司国有股权性质发生变化的，受让方必须一次将资金交齐，拿着全额现金支付凭证方可办理产权过户手续。

　　在国有产权转让的过程中，有一个热点问题就是管理层收购。从我国法律政策对管理层收购的规定看，管理层收购包括管理层持股和管理层控股两项内容。公平对待国有企业的管理层也是法律政策的本意所在，因为善待、诚信相待、平等对待大大小小的投资者是焕发社会民众投资愿望、置产理念和创造财富精神的关键所在。对管理层持股、管理层控股收购的方式应当公平对待，关键在于规范：必须按照法规规定的九个程序以及国家的有关规定来执行；应由产权持有单位或者它聘请中介机构来做方案，不为管理层搞专场，管理层不能自买自卖，自己插稻草卖自己、给自己进行产权定价；要执行《贷款通则》的规定，不得向国有企业借款，用国有资产抵押、国有股权质押等；管理层对本企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业的国有产权。

　　董事会制度的健全和法人治理结构的完善

　　董事会制度的健全是法人治理结构完善的核心所在，为什么这样讲？因为公司治理很大意义上也叫董事会治理，因为董事会对股东要行使受托人的义务，同时要有效激励约束管理层，起一个承前起后的作用。从现在已经出台或者即将出台的法律政策来看，主要是从四个方面来完善：一个是引入独立董事，建立内部的监督机制；第二个是建立董事会内部的分工机制即设立战略、薪酬、提名、审计等委员会以便在董事会层面引入专业化的决策；第三是完善董事的信息披露制度，第四是规范董事的义务责任制度，完善股东对董事的诉讼制度。

　　复合薪酬设计与法人治理结构完善

　　几年前，国务院发展研究中心陈清泰书记担任组长、吴敬琏教授担任副组长、十几个部委的一批司局级干部担任课题组成员组成了中国经营者股份期权激励课题组，很多副部级以上干部都是这个课题组的顾问。这个课题组的课题成果表明，下一步中国经营者的激励将是复合薪酬激励，是一个薪酬包的概念。这个薪酬包将包括岗位工资、年终奖、在职消费、福利补贴和持有股权等等。国资委成立以后李毅中书记强调对中央企业经营者逐步实行年薪制，这个年薪包括基薪、绩效年薪和中长性激励年薪三个部分，并特别提到了股份期权。对于国有背景的公司制企业而言，着眼于深度的中长期激励的复合薪酬设计是完善公司法人治理结构的重中之重。

　　公司法人治理结构完善与公司治理

　　公司治理与法人治理结构有着非常密切的关系，公司治理在内部要具备一个法人治理结构，一个激励制约协调一致、分权治衡的法人制理结构，分权的目的是调动更多人的积极性，把蛋糕做大，制衡的目的，防止最坏情况的出现，或者掰手腕的时候如何解决。这是第一个层面。第二个层面，公司治理还要具备一个外部治理市场体系，这个治理市场体系主要包括六个市场：第一个是产品竞争市场；第二个是经理人才市场，你是管五十人的还是管五万人的，是拿五万人民币还是拿五十万人民币的？经理人才市场最后会给你一个合理的定价，这个是人才跳槽的一个参考线。第三个是公司董事市场。随着大量的国有企业改制为公司企业，民营企业改制为公司企业，这种具有理财能力和战略眼光的社会上的人力资本将成为越来越多的公司制企业追逐的对象，当越来越多的公司制企业具备这种需求的时候，这种市场已经很现实地摆到了我们的面前。第四个是债权人市场。贷不贷给你款？贷多少？那就看你这个公司治理水平如何，透明不透明，管理层负不负责任，当大量债权人有这种需求的时候，债权人市场也就形成了。第五个是劳动力市场。第六个是控制权市场。控制权市场很多的时候是通过控股获得控制。随着股权多元化的进一步发展，通过委托投票获得控制的越来越多。公司治理的第三个层面还包括一个法律法规体系。就是以公司法和证券法为核心的法律法规体系。公司法修改的滞后已经严重影响我们国家企业的核心竞争力。因为一个国家核心竞争力的主要组成部分就是制度的竞争力。设立的公司门槛太高，重组的难度太大，经过的程序太繁琐，那肯定竞争力就要降低。同样一个市场机会，人家可以很便捷地重组，迅速捕捉住了，而你按照现在公司法的繁琐程序完成了这个重组，机会没了，这就是制度的竞争力。所以从全球竞争经济体制的现状来看，公司法的修改刻不容缓。

　　（本文系根据作者在中央党校国资委分校干部培训班演讲整理而成）