行政权：失衡的一角
——从赵燕被打事件看美国政治新问题
王文哲（杭州）
赵燕事件
11月5日下午，纽约法庭就中国女商人赵燕被无辜殴打一案举行了听证。辩方以被告为同性恋者、在本案处理上受政府歧视为由要求撤消起诉，但未被法庭接受。
赵燕在美国尼加拉瓜瀑布被缉私人员殴打令很多人震惊。如果说美国大兵在伊拉克的虐俘事件是因为军在外，管理鞭长莫及，那么赵燕作为普通游客在美利坚的领土上被殴打，则更凸现了美国式民主中的瑕疵。中国的媒体纷纷指出，美国在国际上用人权报告打压别国，但其国内一直暗流涌动，根本没有资格干涉他国内政。更有一些媒体翻出旧账：1991年4名洛杉矶白人警察殴打超速黑人青年，最后无罪释放；2002年洛杉矶警察殴打一黑人青年致残，初审陪审团认定警察有罪，但被加州高院推翻。2004年的一起类似案件正在审理中。从这些记录看，赵燕事件不是孤立的，在美国，边境巡逻队这样的行政机构工作越权的例子比比皆是。于是，一个问题浮出水面，这些看似毫不相关的案例，有没有一个共同的逻辑联系着？是不是美国式的民主遭遇了新的危机呢？
从肇事者洛德斯的辩解中可以找到一些端倪。
洛德斯坚称，当时他在执行缉私的任务，事出突然，需要雷厉风行。缉私中遇到了赵燕，因其手上有抵抗动作，兼之语言不通，误将其认作走私贩，故而使用暴力。洛德斯认为自己在行使行政权赋予他的使命，没有任何过错。整个事件只是意外，换了任何人在他的立场都会采取同样的手段。
很明显，问题的焦点在于，行政部门究竟赋予了洛德斯多大的权力？如果洛德斯滥用权力，有什么样的程序来制约他？
缉私组原本隶属于美国移民局的边境巡逻队，2002年11月25日国土安全部成立之后，移民局并入国安部。众所周知，美国国土安全部主要是为了应对“911”之后的国家安全和恐怖主义问题而成立的新机构，由海岸警卫队、移民和归化局及海关总署等22个联邦机构合并而成，工作人员17万多名，年预算额接近400亿美元，是1947年美国组建国防部以来最大规模的政府改组。新成立的国安部拥有巨大的权力，入境美国的外国人士一旦被怀疑与恐怖主义有牵连，即可能被立即拘捕、收审。正是有了如此巨大的权力，缉私成员才会逐渐变得有恃无恐，在执行任务时不知不觉走得太远。
所谓“绝对的权力导致绝对的腐败”，美国式的民主今天大行其道，很大程度上要归功于共和制巧妙地维持了权力的均衡。然而，赵燕事件却给美国式民主拉响了一声警报，美国政治是否在潜移默化中逐渐失衡了？
行政失衡
二战以来，美国的经济发展迅速，美国式的民主也成为各转型国家模仿的对象，美国也以世界上最自由而民主的开放国家自居，接纳着来自世界各国的优秀人才。然而，美国一系列制度的要义和特点，与其说是“民主自由”，不如说是“共和（republic）”、是权力的制衡。纵向上看表现为联邦主义（Federalism），处理联邦政府与各州之间的问题；横向上看表现为三权分立（Separation of Power），立法、行政、司法互相牵制；最后还有一种制衡（Checks and Balances），以制度化的程序处理纵向和横向的各种争议，如司法复议等。这三个层面的制衡都有宪法支撑，构成了美国政治的基础。
只有当立法和司法部门对行政机构的制约真实而有效时，行政部门才会循规蹈矩地遵守行为准则，才可以防止行政部门人员屡屡越权。
然而随着历史的演进，美国政府的规模越来越大、权力越来越多，理想中对行政部门的制衡逐渐变得名不副实。Gary Lawson教授在1994年“The Rise and Rise of the Administrative State”一文中就提到了美国政治的四大隐患，其中关系到行政部门越权的主要是三条：
首先，一些行政机构拥有了部分司法权，例如原属移民局、现归国土安全部的边境巡逻队，拥有审讯、逮捕等等司法权力，客观上这也是导致洛德斯滥用职权殴打赵燕的一个制度因素。而事实上，这违背了美国宪法第三款关于司法独立的规定，按照宪法，有且仅有司法部门（如警察局）才能合法地行使审讯、逮捕等司法权。
其次，一些行政机构脱离了总统的管辖，直接向国会负责。这主要指国会通过一些特殊法案成立的一些委员会，如联邦通讯委员会等等，这些行政部门的首脑并不向总统直接负责，总统也无权直接解雇之。这违背了宪法第二款关于“只有总统有权代理其行政权，所有行政权追根溯源都来自总统”的精神。
第三，一些行政机构从国会那里得到了代理立法的权力。这违反了美国宪法第一款中规定的“一切立法必须在国会进行”，使得行政部门的权限扩大化，同时缺少相应的制约，为权力的滥用埋下了隐患。例如移民局在一部宽泛的《移民法》下，有权制定一些实施细则，确定不得享有移民法利益者的标准。
诚然，Lawson教授的言论只是一家之谈，美国宪法相当具有弹性，从别的角度进行司法解释可能会有完全相反的观点。但综上所述，我们仍然可以得出这样的结论：虽然美国以权力制衡的政治体制闻名于世，但其行政部门的权力正日益膨胀，拥有越来越多的立法和司法权力。而这与美国立国之本“三权分立”是背道而驰的。
追本溯源
所谓冰冻三尺非一日之寒，美国的行政失衡发展到今天有其必然性和历史性，是一个渐变的过程。
自美国建国以来，独立宣言（1776）和美国宪法（1787）构成了美国政治最初的框架。起草宪法的一批元老中，Hamilton、Madison、Diamond等人在1788年春末开始写一系列的《联邦党人文集》（Federalists Paper），作为对宪法的解释。这些文本奠定了美国政治中的联邦主义、三权分立和权力制衡原则。
100多年过去了，美国作为小政府的倡导者，对内一直坚持着经济自由主义，三权分立运行正常。
然而1929~1933年，大萧条爆发了，胡佛总统的放任主义在竞选中被罗斯福总统的新政击败，正是从这时起，美国的政治均衡发生了悄然的变化，政府开始变大变强。与纳粹的战争，强化了政府的这种趋势。
1937年是一个转折点。
在1937年以前，最高法院常常驳回联邦政府的干预性、管制性政策。但1937年，罗斯福总统在国会获得了绝对的支持，便威胁高院，如果高院胆敢驳回罗斯福的新政，则罗斯福要利用国会的权力，将高院的人数从当时的9人扩展到15人，并安插支持新政的法官进入，从而确保高院拥护罗斯福的新政。
在这样的客观现实下，最高法院妥协了，从1937年到1976年，高院不曾驳回过任何一项联邦政策或国会法案。而众所周知，二战后到70年代，正是西方国家发展的黄金年代，不仅经济的总量扩大了许多倍，许多新的经济现象出现了（如通讯业、航空业等等），客观上使政府需要管理的事务增多，众多新部门成立，政府也就自然而然变大了。
直到里根上台，美国才开始重视政府过于臃肿、管制过多的问题，在里根的领导下，自由主义复苏。最典型的案例莫过于美国航空业管制的取消。
然而进入90年代，新经济领导下的美国进一步发展，许多新部门的出现客观上促使着美国政府的扩大。试想，国会的精力是有限的，每年立法的数量也有限，当新经济扩张到立法跟不上发展的境地，那么国会把部分立法权代理给行政部门也变得既无可奈何又顺理成章。与此同时，司法权方面也面临着同样的窘境。面对不断扩大的人口和经济，治安的维持变得越来越困难，警察部门不得不默认缉私队这样的行政部门来分享拘捕、收审等司法权力，以便更好地处理涉外治安事件，提升工作效率。
在这样的背景下，行政部门的权力想不扩大都难。权力扩大，制约却没有跟上，久而久之，行政人员难免会过度使用权力，发生洛德斯殴打赵燕这样的事件也就不足为奇了。
解决之道
政府已经不可避免地扩大了，如何应对才是当前美国政治的关键。
有一种呼声是将政府缩小、回复当年的体制，但可操作性极差，也不符合美国未来的发展前景。另一种选择是接受政府扩大的现实，在政府部门内部建立起三权分立的制衡模式，维持美国政治的均势……
当然，以上都是美国政治中的问题，中国公民更关心的是如何避免“赵燕事件”再发生，如何维护中国公民在美国的利益。
不过从“政府过于臃肿”、“政府权力缺乏制衡”等等角度来看，美国政治体制的问题同样也存在于中国，甚至更剧烈更严重。美国如何解决行政越权问题，将对中国有巨大的启示作用。 ■
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