诸多学者认为草案是向旧干部体制的还原

　　记者 谢良兵

　　《公务员法》究竟是一个进步，还是一个退步？这部专门针对官员制订的法律在出生之前，就面临着这样的疑问。

　　“《国家公务员法（草案）》有望打破公务员的终身制、官本位思想，从某种程度上遏制腐败的发生。”北京大学教授姜明安近日在接受《商务周刊》采访时说，如果一切顺利，按照立法程序，《公务员法》将在今年上半年得以通过。

　　姜明安曾参与《公务员暂行条例》的起草和制订工作。他介绍说，2000年8月，中组部、人事部开始酝酿《公务员法（草案）》，之后13易其稿，2004年12月25—29日，《草案》被提交十届全国人大常委会第十三次会议进行首次审议。

　　这部《公务员法（草案）》，对公务员录用、考核、职务任免、职务升降、职务职级、奖励、纪律与处分、法律责任以及公务员的权利义务、公务员的管理机构和公务员法的适用范围等一系列内容做出了全面规定。与《暂行条例》相比，《草案》由18章88条增加到了20章103条。同时，它也将成为日后制定的“工资法”、“惩戒法”、“退休法”、“录用法”、“回避法”、“辞职辞退法”等下位法的“母法”。

　　作为首部针对人事管理方面的立法，一些专家认为，《草案》虽然沿袭了主要的中国特色，但仍有一些制度上的创新。参与起草工作的国家行政学院宋世明教授认为，“《草案》规定职务职级晋升双梯制，就是一个很大的亮点”。

　　中国几千年来的“官本位”思想，使公务员往往以自己能否升上更大的官职作为价值取向，扭曲了公务员作为公权力行使者的职业特征，针对这个难题，此次《草案》规定，“职务与职级是确定公务员工资及其他待遇的依据”。这就意味着，公务员即使得不到职务上的提升，也能通过职级的晋升提高自己的待遇，从而拓宽公务员的激励机制，从“官本位”向“能力本位”发展。

　　此次公务员立法另一个重大突破，在姜明安看来，就是建立了公务员的司法救济制度。目前中国的公务员被开除或者免职，只能向原处理机关和上级机关复核申诉，不能到法院起诉。另外，现在公务员体制的隶属性非常强，也应该赋予公务员抵制明显错误或违法的行政命令——例如刑讯逼供和强制拆迁——的权利。姜明安指出，对于公务人员与行政机关发生争议的情况，《草案》赋予公务员寻求司法救济的权利，与《暂行条例》相比就是一个进步。

　　当然创新还不止于此。在《草案》中，增加了公务员聘任制与任期制，建立公务员更新机制；还将引咎辞职引入公务员法，使官员问责与引咎辞职的规定法律化。

　　但一部分希望能以法律界定公务员、政务员的权利和责任的学者则对《草案》感到失望，他们原本希望《公务员法》能成为政治体制改革的一个突破口。《草案》中提到，该法是关于公务员人事管理的法，规范的只是机关的人事工作，不涉及到工作方式和机关职能，这实际上是划清了该法与政治体制改革之间的关系。国家公务员法起草小组副组长、国家行政学院教授马庆钰认为，制定这部法律最主要目的是让不同序列的国家机关的工作人员在待遇上可以比较，其作用在于“摆平”利益关系。

　　事实上，这部关乎中国500多万公务员及全国各纳税人切身利益的法律，从立法一开始就存在着争议。马庆钰向记者指出：目前该草案争议最大的问题，是《草案》对公务员的界定超出了国家行政机关的范围。

　　《国家公务员法（草案）》中，将公务员表述为“依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员。”这实际上把各级行政机关、党务、民主党派、人大、政协、法院、检察院、群众社团组织等的工作人员都纳入了公务员的范围。

　　法学家们认为，把法官、检察官等列入公务员范围，不符合宪法。“尤其是法官，所有的公务员制度都不适合法官，没有哪个国家把法官列入公务员行列。”姜明安举例说，《草案》第45条明确规定，公务员“不得对抗上级决定和命令”，而《法官法》却规定法官只服从法律，没有服从上级命令的义务。“把法官、检察官纳入公务员范围，会为行政干预司法、司法权行政化提供法律依据。”他说，“如何解决这种行政和司法的冲突，很是问题。”他认为，从政治结构上讲也很难说通，公务员行使国家管理职能，使用国家行政编制，但法官和检察官行使的是国家司法职能，使用的应是司法编制。

　　另外，党政机关的工作人员虽然也是吃“皇粮”的人，他们同样使用国家行政编制，由国家财政负担工资福利，但是否应该履行公务员的义务、接受公务员的规范制约也是一大疑问。“法院里的行政人员、国有企业的负责人、事业单位的领导被包括在国家公务员之内，在国外倒是有先例。但是把党的机关，包括民主党派、政协等的工作人员、法官等都包括进国家公务员范围，目前世界上还没有先例，因为党不是国家机关。”姜明安说。

　　如果一定要找一个先例的话，那就是1986年中国曾制订过一部《党政机关工作人员法》，在该部法律当中，公务员的范围就包括政府、党委、人大等国家机关的干部。在朝野早已就党政分开、司法独立和有限政府达成共识的今天，此次《公务员法（草案）》对公务员概念的扩展，被很多学者认为是对旧体制的还原，不利于中国的法治建设。

　　一位学者警告说：“中国从1980年代初开始酝酿公务员制度，参照西方文官制度，意在推进政治体制改革。但如果只是出于让不同单位的吃‘皇粮’的人更好比较待遇的目的，将公务员的内涵和外延扩大，中国公务员制度与西方文官制度的可比性将消失殆尽，党的政府化和国家化的色彩加强，而立法、司法、行政等部门之间的功能却会变得更加模糊。”