半月谈记者 贺大为

　　在河南大平和陕西铜川相继发生重大矿难之后，国家安全生产监督管理局副局长赵铁锤公开表示：全国国有煤矿累积的安全欠债非常惊人！今后3年内，根据测算，至少需要投入约518亿元才能清理这些欠债。

　　多年实践证明，煤矿安全生产与资金投入有极大关系。现有的安全欠债一定程度上导致了当前频发的事故，而今后矿难的预防更需要大量的资金作保障。

　　事实上，将安全问题置于煤炭行业经济的大背景下、以统筹的观点构建大安全观，或许能有助于从根本上发现和解决矿难背后的深层问题。

　　安全欠债呼唤外部资本

　　2004年5月，为建立煤矿安全生产设施长效投入机制，财政部、国家发改委和国家煤矿安全监察局联合下发了《煤炭安全生产费用提取和使用管理办法》，正式建立煤炭生产企业单独提取安全费用制度。根据该办法，企业按原煤实际产量，从成本中提取2元～10元不等的安全费用，专户存储，专款专用。

　　在企业自筹资金的同时，国家财政出手对煤炭企业进行补贴。2004年1月，国务院出台《关于进一步加强安全生产工作的决定》，明确提出要运用长期建设国债和预算内基本建设投资，支持大中型国有煤炭企业的安全生产技术改造。辽宁省阜新矿业集团率先享受到了财政的支持，已经拿到了数千万元的补贴。然而，该矿的安全欠债累计达4亿元左右，单纯依靠财政补贴显然不能解决问题。

　　财政进行补贴并不意味着国家要包揽企业的问题。国家投入的一个重要意义是起到示范的作用。国务院发展研究中心产业部部长冯飞评价说，财政对安全生产的补贴可称之为种子钱，即通过财政行为向资本市场发出信号，带动外部资本的投入。

　　冯飞认为，要从根本上解决安全欠债问题，主要还是靠吸引外部资本进入煤炭市场。目前大中型煤矿几乎是清一色的国有，我们可以出让一部分国有股权，所得资金用来填补安全旧债。山东省淄博矿业集团利用国家债转股的政策，与国家开发银行等3个债权人共同出资组建了山东东华能源有限公司。东华公司在基层单位全面实施二次产权制度改革，引入了电子、钢铁、铁路等行业的投资者，还引进了职工资本。通过改革，淄矿集团已经化解了巨额债务，盘活了资产，销售收入由1995年的14亿元增加到2003年的41亿元。

　　外部资本的进入实现了矿业权（探矿权与采矿权）的流转，其实质是资源市场的放开。这样做不仅使企业获得了资本，同时优化了煤炭企业的股权结构，通过投资主体的多元化提高了企业的生产效率，这样企业才能有资金持续地投入安全保障。

　　资源价格过低限制矿业权流转

　　冯飞的方案有着现实的基础。国家在1996年修订了《中华人民共和国矿产资源法》，规定矿产资源的探矿权、采矿权可以转让。但是，1996年之后的五年时间里，包括煤炭企业在内的矿业权流转只发生了270余项。

　　从2001年开始，随着煤炭经济形势好转，煤炭资源市场也开始蓬勃发展。仅2003年一年，就转让探矿权500余个、采矿权428个。目前煤炭行情看涨，有力地刺激了对这一领域的投资需求，与过去市场低迷、外部资本请都请不进来的情形相比，现在是吸收外部资本的大好时机。冯飞乐观地表示。

　　值得注意的是，作为一级市场的新设立矿权与作为二级市场的转让矿权在数量上形成了强烈的落差：2003年中，全国新设立探矿权4583个，是转让探矿权的近10倍；新设立采矿权24429个，是转让采矿权的近60倍。两者微妙的关系暗示着资源市场中的内在问题。

　　在计划经济时代，煤炭企业都是国有，国家通过行政方式将资源直接划拨给企业，探矿权和采矿权的获得都是无偿的。改革开放以后，资源配置方式开始转型，煤炭行业由此催生了矿产资源法，明确了资源的有偿使用原则：对于已经通过行政划拨获得资源的企业，国家按产量或销量收取资源税和资源补偿费；对于新设立的矿权，国家根据储藏量收取一定的资源费用。但是，无论是获取新设立矿权所支付的费用，还是转让矿权的转让费，其价格都比较低，大致为0．3～0．6元／吨。这实质是低估了的资源价格，不能反映资源的真实价值。

　　由于资源价格低，投资者可以以低廉的价格从国家手中获取新设立的矿权，这促进了一级市场在产权市场中的繁荣；但是，对资源价格的低估却加大了二级市场产权交易的难度。国务院发展研究中心产业部钱平凡副研究员指出：煤炭企业不愿按照成本报表上的资源价格进行交易。国家只收取吨煤几角的成本，这个价钱显然对煤矿不利。出让方达不到预期价格而握着手中的资源不放，进而限制了二级市场的交易量。钱平凡曾和其他专家一起，对安徽省淮南矿业集团公司下属谢桥煤矿的煤炭资源矿业权进行评估，认为要达到10元／吨左右才算较为合理。现在有不少人想投资煤炭，只要我们不采用过去的低价，而是进行拍卖，矿业权价格必定会有一个较大的提升。这有助于扫清二级市场中的障碍，从而实现资源的市场化流转。

　　进一步而言，煤炭资源的市场化流转必将导致煤炭产业内竞争加剧。激烈的竞争要求煤炭企业不断采用先进的技术与管理，通过降低包括矿难机会成本在内的吨煤成本而获胜。具有较强竞争力的企业通过收购与兼并不断地占有更多的资源，结果导致煤炭产业的集中度不断提高，煤炭资源获得更为集中且高效的开发。钱平凡认为，这一被美国煤炭企业实践证明有效的发展模式同样适应中国。

　　盘活整个产业才能治本

　　随着国民经济的快速发展，煤炭需求不断上升，煤炭经济形势自2001年开始出现好转。然而，业内人士一致认为，形势的好转很大程度来源于需求增加、价格提升，并非行业自身经济增长方式转变的结果。虽然2004年许多企业利用新增收益加大了对安全生产的投入，但这种市场好就多投、不好就欠债的望天收式投入模式，显然不是保障安全的长效机制。

　　目前煤炭行业的根本问题是行业过于分散。钱平凡断定国内煤炭经济运行质量不高的症结即在于此，安全事故居高不下、煤炭资源浪费严重、污染控制不力、煤炭产业链短等等，一系列严重问题都直接或间接地源于煤炭产业的低集中度。

　　据计算，如果我国中小型煤矿能够达到目前大型煤矿的管理水平，一年可以少死亡4000人左右，可以节约20多亿吨煤炭资源。培育好大型煤炭企业集团是保障安全生产、促进煤炭工业健康发展的治本之策。

　　资源市场的放开是提高行业集中度的重要一步。2004年8月，国务院第60次常务会议即指出，要积极推进煤炭企业的战略性重组，以产权为纽带，以市场为基础，通过改组、联合、控股和参股等方式，组建一批跨地区、跨行业、跨所有制的大型煤炭企业和企业集团。

　　资源市场的真正放开不仅仅是允许矿业权流转，还应构建以市场为主导的资源价格形成机制。这一改革已经提上了日程：2003年6月，国土资源部出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，而此前的2002年已有19个省区市开展了探矿权、28个省区市开展了采矿权的招标、拍卖、挂牌出让工作。这一模式和土地资源市场的情形不谋而合：我国土地资源经历了行政划拨──协议出让──招标、拍卖、挂牌三个阶段，土地市场已经初步实现了由散乱到成熟和规范的过渡。钱平凡评价说，煤矿与土地表面看上去毫无联系，但两者作为资源在本质上是一致的，因此，煤炭资源的市场化运营可以借鉴土地市场的经验。

　　企业自由竞争的同时，国家监管必须跟上。对于在市场中缺乏竞争力、效益不好因而没有能力保障安全生产的企业，监管部门将责令其关闭，并没收证书、执照。通过建立这一退出机制，赵铁锤估计，全国将有1／5左右的小煤矿会黯然退出煤炭行业。