文 ／ 瞭望周刊记者 黄海霞

　　2005年被认为是中国的改革年，而改革年中，处于中心位置的已非政府行政体制改革莫属了。这既是改革年的最大难点，也是最大亮点。

　　国务院总理温家宝1月21日在主持召开国务院第五次全体会议时指出，要高度重视政府改革和建设，进一步改进政府工作。

　　深化政府改革，它既连接经济体制改革，又连接社会体制改革和政治体制改革，处于各种改革的中心环节。那么，中国政府将如何改革？会遭遇怎样的“瓶颈”？理想的政府又是什么样的？

　　冲刺政府改革难点

　　作为一个成熟的市场经济国家，英国的《信息自由法》于2005年1月1日正式生效，而提出建立社会主义市场经济体制仅十多年的中国，也已于去年开始着手起草“政务信息公开法”，其实质近乎英国的《信息自由法》。

　　这从一个侧面表明，中国在构造一个与市场经济体制相适应的行政管理体制方面，转型的力度是惊人的。

　　经济学家常修泽认为，从现在的情况看，经济和社会生活中出现的诸多矛盾和问题，与政府职能定位失误有关，或是越位，或是错位，或是缺位。政府改革的基本思路应是由“经济干预性”政府转变为“公共服务型”的政府，即将政府的职能转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来，这是一场非常有深度的改革。

　　实际上，建立在这种理念上的政府改革，目标越来越坚定，思路越来越清晰。

　　温家宝总理把国家权力机关的改革归纳为4个方面：转变政府职能、改革管理方式，约束公共权力、推进依法治国。

　　显然，政府改革的趋势已经明朗：政府组织得以越来越精简、高效；政府职能得到了迅速的转变，开始逐渐适应市场经济的需要；政府行为日益法制化，开始依靠法律规则来施政；政府权力日益分散到经济、社会和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化，人事任命的个人长官意志逐渐淡化；政府运作逐渐透明化，公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重；政府与公民的权利意识逐渐凸显……

　　中国的政府改革首先面临的是要破解机构臃肿、人浮于事这一难题。自上个世纪80年代初以来，每一届政府都进行过精简机构和裁减人员的改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年的这一变革可以说构成了最近20多年来中国政府体制改革的重要内涵。

　　尽管人们往往把政府机构改革描述为一个个的怪圈：精简，膨胀，再精简，再膨胀。公平地说，虽然有循环，但循环是渐进的，而不是原地踏步的。因为每一次改革，应该说都留下了重要的改革成果。

　　最近的一次改革，也就是2003年的机构改革，既没有大幅度精简机构，也没有大幅度转变职能，并且还建立了国资委等特设机构。主要原因是，在当前条件下，组织效率的提高已经没有什么空间，职能的进一步转变，主要取决于进一步解决国有企业的种种问题，取决于如何完善证券市场、金融市场等。在市场不完善的情况下，广泛的行政监督无法淡出，公共服务部门的改革刚刚开始，立法和司法部门发展不充分，无法替代国务院对行政部门比较独立的直属局进行有效的立法和司法监督。

　　政府改革进展到今天，当务之急是要进一步调整处理好以下几个方面的关系：

　　政府与市场的关系，使政府的权力归政府，市场的权力归市场，从全能政府到有限政府；

　　政府与企业的关系，使政企分开，切实解决政府的“越位”、“错位”和“缺位”问题；

　　政府与社会的关系，使政社分开，构建服务型政府；

　　中央与地方的关系，依法规范中央和地方的职能和权限，既维护中央政府权威，又增强地方政府活力；

　　政府部门与政府部门的关系，切实解决职能交叉、多重多头执法等问题，建立廉洁高效的政府。

　　相对于进一步完善社会主义市场经济体制来说，政府职能转变和机构改革仍将是整个体制改革的重点和难点。中共中央党校教育长李兴山说，之所以说是重点，是因为进一步完善社会主义市场经济体制许多深层次问题的解决，都有待政府职能的进一步转变和机构改革。之所以说是难点，是因为：第一，不但涉及到经济体制改革和政府一些部门的既得利益，还涉及到整个的政治体制改革，有较大的艰巨性和复杂性；第二，政府职能转变和机构改革，是革自己的命，俗话说，革别人的命容易，革自己的命难。

　　尽管如此，政府改革由于已处于整个体制改革的中心地位，冲刺难点已箭在弦上。

　　政府改革走势前瞻

　　十六届三中全会在中国改革开放历史上的重要意义在于，在过去经验教训的基础上，为进一步完善市场经济体制提出了一个非常清晰的思路。与此同时，也给政府体制改革提供了一个非常清晰的思路。

　　“如果说，过去的20多年中国的改革开放进程是在摸着石头过河，到今年为止，可以说已经进入驾着船或者架着桥过河的阶段了”。中国人民大学行政管理系主任毛寿龙这样认为，要完善市场经济体制，关键是要改革行政管理体制，转变政府职能。如果政府职能不转变，行政管理体制改革不到位，市场经济也很难得以完善。这是十多年来建设市场经济的经验教训。

　　十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，特别强调深化行政管理体制改革、加快转变政府职能，具体提出了深化行政管理体制改革的基本方向和举措，提出了划分中央和地方经济社会事务管理责权的基本原则，确定了政府职能转变的具体方向。这标志着深化行政管理体制改革、加快转变政府职能已经到了具体实践的阶段。也可以据此预料，我国的行政管理体制和政府职能转变将迈出实质性的步伐，政府行为的法制化、政府决策的民主化科学化、政府信息的公开化、政府职能的有限化、政府管理权力的多中心化（地方拥有更多的自主权）将取得实质性的成果。

　　毛寿龙预测，按照这个思路，中国的政府改革的基本走向是这样的：

　　在未来的20年里，中国政府还将进一步按照精简、统一、效能的原则进行机构改革，精简具有计划经济色彩的部门，把内阁级的机构继续逐步精简，并实现机构和编制的法定化，但是这需要进一步实行政府职能转变，并需要实质性的政治体制改革。

　　今后10年里，政府体制改革的重点，将转向职能转变和职能配置的领域：

　　从投资性的经济发展型政府，走向公共服务性的经济促进型政府。政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济，而是通过提供公共服务，改善公共管理，解决公共问题，制定公共政策，为市场经济发展提供服务。

　　继续减少微观管理职能，强化执法职能。进行综合执法改革，解决执法层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题。

　　改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

　　依法规范中央和地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府的关系，即条块关系。

　　在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开，让现有的事业单位，或者恢复政府机构的身份，或者走向企业化改革，或者保留事业单位身份，但与政府分开。

　　进一步改革财政制度，逐步提高人代会在财政预算方面的权力，以建立公共财政制度。

　　进一步改革人事制度，在起草和公布《公务员法》的基础上，着眼于预防和惩治腐败，着眼于人才兴国，进一步推进党政领导干部和一般公务员的制度变革。

　　为了给组织效率的改革进一步拓展空间，并顺利实现政府职能转变和职能在不同层次和不同部门的合理配置，必须提高政治效率，推进政治体制改革，这是中国政治文明发展的关键。

　　今后每一届政府的工作也都不会是轻松的。在推进改革的进程中，政府应该关注如何在多个层次推进改革，在操作、集体和立宪三个层次推进行政管理体制改革，协调中央与地方关系，并继续推进政府实现从管理型政府向服务型政府的转型。

　　当然，在未来10年里，政府体制改革的动力基本上是来自市场经济的进一步完善和发展。政府体制改革的目标，除了自身组织效率目标和政治效率目标之外，更为重要的是，如何实现政府职能转变，建设公共服务型政府，从而更好地为市场经济的完善和发展服务。□

　　资料：

　　专家眼中的理想政府

　　中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙认为，一个政府效率如何，取决于很多因素，其中有三个方面是很重要的，一是组织效率，二是职能效率，三是政治效率。任何着眼于效率的政府改革，至少都包含着这三个方面的考虑。

　　毛寿龙在接受本刊记者专访时，这样描绘了一个国家中央行政机关充分实现组织效率的理想政府：

　　一个总理；一个在总理无法正常行使职务权利时代行总理权力但平时是虚职的副总理；很多临时性的、没有行政责任的、直接为总理服务的专家或专家顾问小组；10～15个内阁成员；由内阁成员领导的10～15个内阁部；每个内阁部内部合理的决策与执行组织结构；总理直接领导很多职能相对单一、法律依据明确、立法机关和司法机关等易于监督的行政执法机构。

　　理想政府的职能效率，主要体现在政府的职能是有限的，比如政府几乎不需要管理国有企业，或者需要管理的国有企业数量极少，有很强的市场经济自律制度，很多市场监管职能如金融、证券和一般市场监管不需要很强的行政监督，因为有很强的立法和司法以及社会舆论的监督，公共服务是层级化的，不需要行政机构直接提供大量的公共服务，如教育、体育、医疗、公共卫生等。很多比较特殊的部门，政府的职能也比较有限，与公民、企业和社会组织形成了良好的伙伴关系。在经济领域，资源配置完全由市场自身组织，市场的运行，大多数情况下也由行业协会等社会中介组织自主监管，政府主要是提供基本的法律与秩序，组织各方面的力量来提供基础设施，提供必要的公共服务。

　　理想政府的政治效率，则主要体现在宏观政治框架是否合理，政治合法性机制是否到位。宏观政治框架主要体现在一个国家的政治事务、司法事务与行政事务应该有一个合理的分工，行政机关管辖行政事务，立法机关管辖政治事务，司法机关管辖司法事务，三个机关形成相互监督、相互良性合作、相互支持的关系。

　　理想的政府是组织效率、职能效率和政治效率都处于最大化状态的政府。