国家环保总局副局长潘岳向本刊表示，环保总局正在总结这次叫停30个项目的经验与教训，今后将做得更规范、更成熟、更坚决

　　3月7日，国家环保总局对外界宣布，自去年年底以来开展的系列环评执法行动已经取得了阶段性成果：截止到2月25日，共清查了电站项目388个，清理出违法开工项目共计139个，其中火电项目46个，水电项目93个。

　　以1月18日外界公开通报30家违法开工项目名单为开端，国家环保局最近的一系列行动，一度被外界形容为“环保风暴”。而至此它有了一个官方定位——“环评执法行动”。

　　按照国家环保总局局长解振华的说法，我倒不认为是什么“环评风暴”，这就是一次正常的执法监督。

　　在舆论的热捧之下，环保部门何以主动为“风暴”还原？

　　不打不相识

　　正如会前所预料,“环保风暴”成为了今年“两会”的热点。

　　不过，较为富于戏剧性的是，不久前还在唇枪舌剑的国家环保总局和被叫暂停的一些大型国企，在此期间却在媒体上互相高调赞扬，当然字里行间仍不乏意味深长之处。

　　1月18日，国家环保总局在京宣布，10多个省市的30个建设项目被定性为“违法开工项目”。国家环保总局在通报中称，这些建设项目都是在环评报告书未获批准的情况下，就已开工建设。环保总局已经决定依法责令立即停止这些项目的建设。

　　动作一出，即被媒体冠以“环保风暴”之称。这不仅仅是因为这次“叫停”大型在建工程并公布名单是自《环境影响评价法》公布之后的第一次，同时还在于它打破了此前处理此类事件的一些惯例，“大型工程遇到环保问题大都是私下沟通，私下处理，这次公开曝光实属罕见。”一位民间环保人士在获知消息后评价说。

　　不过，风暴很快引起一场舌战，30个项目中的金沙江溪洛渡水电站、三峡地下电站和三峡工程电源电站三个项目的主人长江三峡工程开发总公司在第一时间对环保总局予以反击。

　　18日当天，三峡总公司副总工程师张曙光在三峡大坝厂区办公室中接受《中国新闻周刊》采访时说，按照总公司的理解，“地下电站”和“电源电站”都是三峡枢纽工程的一部分，既然三峡总工程已经总体通过了环境影响评价，这两个项目就不必单独再进行环评，怎么会出现违反环评擅自开工的情况？而“溪洛渡电站”此时正处于预建期，根本不算开工。

　　而环保总局亦在多个场合强调了处罚的理由。

　　但是，到了春节之前，论战至少在公开场合偃旗息鼓。

　　长假后不久，2月21日，环保总局对外宣布，被曝光的30个违法项目已经全部进行了整改。新华社说，30个被叫停项目已有26个项目——包括三峡公司的三个电力项目，已通过了环境影响评价的审查，在领取了相关批件之后，这些项目即可恢复施工。

　　随后在“两会”期间，人们听到了国家环保局人士与受罚公司互相支持的话语。

　　国家环保总局环评司司长祝兴祥对媒体说：“通过这次‘风暴’，我认为，三峡总公司不愧为国家大型企业，我最佩服的还是三峡！”他把三峡公司当时的“违规行为”归因于“在不了解情况下出了问题”，但“在处罚后能很快改正”，“这很不容易”。

　　其后，国家环保总局局长解振华在“两会”上赞扬国企老总们“有守法觉悟”，“30家企业名单一公布，这些老总就纷纷表态要整改。总体来说，没有太大的阻力”。

　　同时全国人大代表、长江三峡工程开发总公司工程建设部主任彭启友也作出回应，声称“公司总体上是支持环保总局的执法行为”。

　　不过，双方台前言欢，并不意味着背后没有分歧和周折。彭启友承认，公司仍然“有一些人感到委屈。”

　　此间，水利部部长汪恕诚也向媒体表示，“我从总的工作方向和精神上是赞成‘环保风暴’的，但是从具体的做法上，政府部门之间也存在不规范的地方。”

　　他举例说，对于什么是开工，环保部门和工程部门就有不同的理解；环保总局把动第一方土就叫开工；而从工程管理的角度讲，如水电站把截流之后才算开工，截流之前的工程是为三通一平作施工准备的。于是，两部门之间的理解就出现了规定上的差距。

　　彭启友也婉转地说，“希望今后政府部门和企业能更多沟通。”他说“本次‘环保风暴’也反映出环保机关服务上的缺陷”。

　　双方何以这么快能统一认识，祝兴祥司长的话中也透露出了一些端倪：在被叫停后，三峡总公司咨询了国家发改委，发改委也认为需要解决环评问题，这种情况下，三峡总公司马上就补了前期的环评。

　　值得注意的是，在此之前发改委出台了《关于加强水电建设环境保护工作的通知》，对环保总局做出高调支持。

　　显见，“环保风暴”能以“完胜”告一段落，并非环保部门一家之力。

　　环保树威

　　在公众的印象中，由环保部门进行的此类雷霆万钧的“风暴式”执法行动并不在少数，较为著名的则有1998年1月1日针对太湖流域污染企业实施的“零点行动”。在那次行动中，限期内没有完成治理的污染企业被统一关停。

　　然而根据媒体的广泛报道，“零点行动”数年后，太湖流域的污染情况反而出现了进一步恶化的趋势。这样具有历史巧合性的执法方式，难道是在暗示此次亦难以逃脱诸多“行动”无疾而终的窠臼？

　　国家环保总局副局长潘岳在接受本刊采访时则表示，“我们这次查处的只是‘程序违法’，不是‘事实污染’。”

　　潘岳透露说，根据环保总局的调查，2003年9月《环境影响评价法》实施以来，环评执行率只有50%～60%。照此发展，中国环保问题只能是“老账”未还，再添“新账”。“而查处大企业的程序违法，就是为了维护这项制度，使所有企业都能够回到法律框架内规范自己的行为，这会起到巨大的示范效应，树立起这部法律的权威。”

　　至于被叫停项目如此快就复工的问题，潘岳则表示，这次行动的所有环节都是按照《环评法》进行的。被叫停的企业如果通过了环境影响评价，交了罚款之后，按照法律规定，是可以开工的。

　　“如果通不过环境影响评价，是无论如何也开不了工的，有个别项目至今未达到环保要求仍未被批准开工。”潘岳强调说。

　　他向本刊表示，环保总局“正在总结这次叫停30家的经验与教训，今后将做得更规范、更成熟、更坚决”。

　　“风暴”借势宏观调控

　　一个被视为传统的“弱势部门”，敢于突然向国内具有“强势地位”的电力行业“开刀”？

　　普遍的说法是环保风暴借了宏观调控之势。

　　2004年12月初，国务院出台32号文件，即《国务院批转发改委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》。文件中提到，2004年批准了6110万千瓦的项目，预计两年内能够满足电力市场需求。然而，当年全国开工电站规模却达到1.5亿千瓦，超出批准额度的一倍半。全国2.8亿千瓦在建项目中，没有完成国家核准手续就擅自开工的高达1.2亿千瓦，将近一半。

　　及至2005年1月8日，全国发展和改革工作会议向参会代表下发了《关于坚决制止电站项目无序建设的意见》。至此，国家有关部门要对电力项目建设进行调控的信号已经对外界表白无疑。

　　就在人们等待发改委出手整顿电力项目建设的时刻，得到的却是国家环保总局率先在1月18日公布了30家违反环评法开工建设项目名单(多数是电力项目)，并要求这些项目立即停工的信息。环保总局随后表示，还要进一步对钢铁、水泥、电解铝、石化、交通等高耗能行业进行清查。

　　一些论者认为，环保总局介入电力项目调控，表明国家宏观调控手段多样化，不但信贷、土地可以作为调控手段，环保同样也可以用于调控。

　　但批评者则认为，在国家宏观调控的大背景下，环保部门介入宏观调控不过是更增多一个掌控经济的行政推手，目的在于借机进行部门扩权。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁接受本刊采访时表示，在此次宏观调控过程中，除了收紧“银根”和“地根”之外，实际上还收紧了“监管根”。

　　但他认为，而监管部门一旦加入到宏观调控里来，就有可能出现监管的尺度随着“银根”的松紧而时紧时松的局面，这不仅会使投资者和经营者们无所适从，也会导致监管本身出现不公平现象。而环保一旦采取类似做法，则也会出现环保标准随经济起落而不断变化的情况。面对此类疑问，潘岳则表示，环评执法一方面有国家宏观形势的影响，但同时也有环保本身的要求。目前的电力项目大部分是火电，很多没有脱硫设备。如果听任这些项目全部开工，不出十年，二分之一以上的国土会被酸雨污染，因此环保部门还会继续对电力行业的执法行动。而对于环保总局是“借宏观调控之机扩权”的说法，潘岳则表示，环保总局不是“扩权”，而是“复权”，“就是行使我们本该行使却没有能够充分行使的权利”。潘岳认为，从此次环评执法行动的整个过程来看，环保总局行使的每一项权利都是《环境影响评价法》和相关文件明确规定的。而说环保总局“扩权”的人，可能习惯了在项目审批和重大决策上“环保”的缺席。“这就充分说明，环保的‘复位’是一件当务之急的事情。”

　　潘岳也不同意宏观调控加入环保手段会强化行政审批的说法。他表示，要发挥环保在经济调控中对产业结构升级和布局优化的促进作用——通过环评否决那些资源能源消耗高、污染重的企业上马，促进循环经济和清洁生产的发展；通过执法，取缔、关闭浪费资源、污染环境的企业，促使产业结构优化升级。开展规划环评，可以从更大范围、更深的层次上参与、促进宏观调控。同时环保可以作为宏观调控的预警，通过环评可以清楚了解产业布局与资源环境的配置状况，可为中央如何确定宏观调控的重点提供依据。

　　环保风暴的下一步

　　2月21日，清华大学当代中国研究中心教授、中国环境文化促进会理事李受环保总局之邀进行了主题为《依法行政与公众参与》的讲演。在演讲中，李提出了三点促进目前环保制度化的方案：一是信息公开，二是公众参与，三是官员问责。

　　“环保总局应该首先致力落实那些已经颁布实施的制度，而这些制度完全是环保系统内部有能力做到的事情。”李说。

　　这一点，在国家环保总局环境与经济政策研究中心主任夏光看来，还有很大的提高空间。夏光表示，环保总局正着力于三方面的建设。一是完善党政官员的考核制度，将“环保效绩考核”单独作为考核官员的一个项目，而这个项目则可用“当地环境质量”、“群众对环境的满意度”、“环保投入”、“是否出现重大环境违法事件”等标准进行衡量。这种新的考核办法已经在一些省市实施。第二是完善环境法律法规的建设。第三则是改革环保体制，加强环境监督、执法能力。

　　他同时还提到，环保部门应该更多的充当环境保护的看护人，而非简单的环境执法者，如果满足于事后处罚，则根本无力解决目前的环境问题。“现有经济决策观念应该及早转变为环保与经济综合决策，环保因素应从开始就加入决策的前端。”

　　至于下一步的走向，潘岳透露说，环保总局将于近期推进“项目环评”向“规划环评”发展，对大区域、流域的经济开发进行较深远的环境影响评价，还要对各大行业的产业布局、生产力要素配置、产业结构调整等方面进行综合的环境影响评价。同时，还将加紧研究实施公众参与决策的法律渠道和信息渠道。

　　(来源：《中国新闻周刊》；记者：孙展）