——欠发达地区政府理财探索

　　刘铭达

　　西部欠发达地区，由于自然等多种原因，经济发展依然比较落后，财政收入规模小，人均财力水平低，财政支出压力大，收支矛盾很突出，政府理财异常艰难。常言道：“巧妇难为无米之炊”，但巧妇有可能做好“少米之炊”。那么，欠发达地区又该如何争当“巧妇”做好“少米之炊”？笔者结合广西实际，就此问题进行探讨。

　　以做大增量为突破口

　　从根本上说，欠发达地区财政目前面临的诸多矛盾和困难，症结在于经济发展落后。因此，千方百计加快经济发展，壮大财源基础，做大财政“增量”，便成为欠发达地区摆脱财政困境、做好“少米之炊”的长久之计和治本之策。做大财政“增量”当务之急应当做好以下几个方面的工作。

　　（一）支持经济结构调整

　　对不合理的经济结构进行有序调整，是欠发达地区提高经济增长质量、加快经济发展的一项战略任务。当前应抓好以下三个重点：

　　——大力促进工业化进程。工业化是一个地区摆脱落后的关键，目前，欠发达地区经济工业化程度普遍较低，因此，支持经济结构调整、做大“增量”应把重点放在支持工业经济发展上。历史地看，实现工业化是一个国家实现现代化的必由之路。发达国家几百年的发展史上，工业革命起着至关重要的作用，当初英法等国家就是借助于工业革命获得了巨大的生产力，取得了突破性发展。到后来，它们也是借助于后工业化的不断发展和科学技术、信息技术发展的互动，使国家物质生产的能量成倍释放，国民经济保持了持续发展。现在世界上发达的国家，无一不是实现了工业化。从我国沿海先进地区和中、西部发展较快地区来看，他们的发展也主要是靠工业。工业化能带动一系列产业链的发展。因此，欠发达地区做好“少米之炊”，就应该调动必要的资源，积极支持工业发展中需要支持和激励的薄弱环节和强势产业、强势行业和强势企业，通过做强工业来优化产业结构和提高整个经济对财政的贡献能力。

　　——促进非公有制经济的快速发展。现在浙江等沿海省份非公有制经济相当活跃，成为当地经济强劲增长的主力军，非公有制经济对财政的贡献率超过了其他所有制经济。但是欠发达地区经济发展仍主要依靠国有经济来支撑，非公有制经济对财政的贡献率很低，这说明欠发达地区非公有制经济发展潜力还有待进一步挖掘，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，增强经济发展的后劲和活力。做好这项工作除了在产业准入政策上解除对非公经济的限制、降低非公企业经营门槛外，在财税扶持政策上也应对非公企业一视同仁，切实保护非公经营者的合法权益，促进非公经济快速成长。

　　——突出发展区域特色经济。区域发展不平衡是现阶段我国经济的重要特征，这个问题在欠发达地区十分突出。由于区域间发展差异拉大，扭曲了地区间的发展关系，削弱了协调发展的能力。解决这个问题，除了国家应该在产业布局和区域发展支持政策上在同等条件下优先支持欠发达地区之外，欠发达地区也要深入挖掘自身产业发展的优势要素，大做特色经济文章。实践证明，特色是区域经济生命力所在。财政要在这方面有所作为，重点是认真落实国家和当地鼓励县域经济、特色经济发展的各项财税政策，运用必要的财政资金去激活各种潜在的特有优势，为这些潜在优势向产业优势转换以及产业化发展创造必要的物质条件。

　　（二）做大做强支柱财源

　　没有支柱财源，财政收入增长就缺乏稳固基础，做大增量就可能是一句空话。因此，要做大经济增量和财政增量，就应该把握好市场变化和国民经济深度发展的趋势，集中有限的财力，重点支持做大、做强一批支柱财源。

　　——认真研究和拓展建设资金来源。在欠发达地区，投资增长是拉动经济增长的重要力量。但讲投资不能不研究投资风险，进而趋利避害，作出正确的投资决策。就投入的资金来源来说，无非是财政资金投入、金融资金投入和社会资金投入。从政府的角度来看，风险最低的是社会资金投入。现在，欠发达地区最缺的就是这一类投资。因此，要深入研究开拓民间资本进入重点财源项目的渠道，把扩大社会投资同降低政府风险有机结合起来，使财源建设在一种全新的投资组合下顺利推进。

　　——转变财政支持经济发展的方式。财政部门支持经济发展、做大经济蛋糕要转变支持经济发展的方式，寻找最能促成社会资本与产业结合的途径和办法，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。综合运用预算、国债、税收、财政贴息等多种政策手段，支持培育和发展包括民营企业在内的各类市场主体，逐步减轻国有企业的历史包袱，促进企业自我创新、自我发展；创造更加公平、开放、宽松的财税环境，不断增强经济发展的内在动力，促进经济的稳定增长。

　　——研究和改进投资策略。投资策略在相当程度上决定投资效果。要研究以怎样的投资方式才能激活最多的投资资源，以怎样的组织形式去运营资本才会获得最高效率。比如是采取政府直接进行股本投资，还是采取财政贴息；是采取国有独资组织形式还是采取有限责任公司或股份有限公司的组织形式运作资本，等等。

　　（三）充分利用好土地资源

　　土地是稀缺资源，也是一笔巨大的财源。现在各地都在大上工业项目，加快城镇建设，如果政府不合理利用土地资源和有效节约用地，那是极为被动的。当前有一股圈地、卖地、炒房地产热，大片的土地卖给个人或房地产开发商，这样做会使当年财政收入增长较多，但从长远来看，对政府是极为不利的，属于短期行为，因此在这个问题上要有长远的眼光，要有战略的思考。如果我们能够安排一定的财政资金依法逐步加大政府的土地储备，并按照国家的政策加以有效利用，政府在发展经济的过程中就会获得主动。政府储备和开发土地，要与工业化和城镇化结合起来，为重点产业发展和重点财源建设创造条件。

　　（四）支持对外开放

　　在开放中寻求发展是历史潮流，关门搞建设是没有出路的。现在欠发达地区对外开放的意识还不够，外经外贸和外资发展不尽人意，特别是利用外资还没有出现跨越性突破，有的地方甚至出现资金净流出现象。按照构建公共财政体制框架的要求，财政在经营性、竞争性领域的投资将逐步减少，当地社会资本又比较单薄，在这种情况下建设欠发达地区的大财源，就应该大力引进外域资金。有限的财政资金要支持和服务于这项工作，使欠发达地区的自然资源优势通过扩大开放与合作，转化为竞争优势和经济优势。

　　（五）优化经济发展环境

　　欠发达地区经济发展不快，对外开放水平不高，招商引资成效不明显，与投资环境特别是软环境建设滞后有很大关系。解决这个问题，要在继续改善硬环境的同时，着力优化软环境。

　　——深化行政审批制度改革。按照精简、下放、规范的要求，精简一切可以精简的审批事项，下放一切可以下放的审批权限，规范一切依法保留的审批事项，建立简便高效、公开透明、协调规范的行政审批制度。

　　——清理和规范收费事项。对直接面向企业和投资者的行政事业性收费进行全面清理，除国家规定的收费项目外，其他收费项目要依照有关程序予以取消，严禁向企业乱收费、乱罚款、乱摊派，违者要严肃查处。

　　——落实优惠政策。欠发达地区在对外开放、招商引资方面的政策是非常优惠的，关键是要落实。凡国家制定的各项优惠政策必须不折不扣地贯彻落实。

　　——整顿和规范市场经济秩序，创造良好的市场环境。当前，要抓紧解决外商反映比较强烈的土地、电力、运输等重要生产要素价格偏高以及筹融资难、通关慢等问题，降低外商投资成本。要完善市场监管，坚决打破地方、部门保护主义和行业垄断，加大知识产权保护力度，打击制售假冒伪劣商品与侵权盗版行为。

　　以盘活存量为基础

　　目前经济欠发达地区财政正处于“爬坡”上升的发展阶段，而且这种状态还要保持较长的时间。在短期内增量难以做大的情况下，盘活存量也是解决财政收支矛盾的重要途径。盘活存量就是集聚各种分散资金，再按轻重缓急配置到当地经济社会发展的薄弱环节和关键环节，使有限的财政资金发挥杠杆作用。

　　（一）整合专项资金

　　在成熟的市场经济国家，财权往往是高度集中的，但我国长期以来提倡的“简政放权”被误解为包括财权在内的权利都要放开。财权“放开”，造成了财力被部门肢解、分散，固化为某些部门利益，导致预算管理粗放和各部门提出的专项资金要求越来越多，成为财政工作的被动因素。因此，欠发达地区要做好“少米之炊”，就要努力整合各类专项资金，努力解决财政资金使用分散、使用效益低下问题，积极挖掘财政资金存量的潜力。调整财政支出结构，加强财政资金的管理，突出重点，集中使用，使各项资金形成合力，以重点突破的方式先行解决当前财政经济和社会事业发展当中的突出问题。

　　（二）管好非税收入

　　非税收入是财政收入的重要组成部分，但长期以来没有很好利用，因此非税收入的管理及使用成为政府理财的薄弱环节，必须采取有力措施改变这种状况。

　　——从严管理收费基金。严格把好各种行政事业性收费和政府性基金的审批关，在清理整顿的基础上大力规范各类收费和基金，取消不合法、不合理的收费和基金项目，合理控制收费和基金规模的基础上，细化预算，加强支出的监督管理。

　　——加强国有资本经营收益管理。要适应国企改革改制改组和混合所有制发展的新形势，大力拓展政府对国有资本收益的管理深度，密切监控和全面管理国有资本的企业税后利润、国有股股利、国有产权股权售卖和经营权转让收益以及依法由国有资本享有的其他收益，严格按照同级财政部门规定，及时足额收缴同级国库，扩充财政收入。

　　——加强彩票公益金管理。要积极支持彩票机构扩大彩票发行规模，筹集更多的彩票公益金。要切实规范彩票发行和销售方式，加强彩票机构财务收支管理，监督彩票机构严格按照国家规定的彩票资金构成比例筹集彩票公益金并及时足额将彩票公益金上缴财政专户。要进一步改进彩票公益金分配管理方式，对彩票公益金实行专项预算管理，同时，加强对彩票公益金使用的监督检查，确保彩票公益金用于规定的社会公益事业，防止被挤占和挪用，提高彩票公益金使用效益。

　　——规范其他政府非税收入管理。有关部门要切实管好罚没收入、主管部门集中收入、以政府名义接受的捐赠收入、政府财政资金产生的利息收入等，防止政府收入流失。

　　（三）盘活行政事业单位国有资产

　　当前，政府对国有资产的管理重点仍然放在各类企业的国有资产，行政事业单位国有资产管理体制改革进程明显滞后。这已不适应市场经济的基本要求，有必要大力改进管理，促进其发挥应有作用。

　　——加快政企脱钩、政事分开。要把行政事业单位与所属的企业及其他经济实体脱钩，把产权全部划归国有资产管理委员会，实行统筹管理，按市场机制进行营运，实行真正意义上的“政企分开”，国资委应对这些经济实体进行一次彻底清理，明晰产权关系，并对这些经济实体实行企业化管理，努力探索优化整合与处置、划转方案。

　　——做好行政事业性国有资产的处置工作。实施政企分开、事企分开后，从行政事业单位脱钩出来的国有资产，凡能出售和转让的，应尽可能出售和转让，使它们从行政管理体制下转换出来，成为现实的财政收入，用于经济社会发展的薄弱环节，实现政府资源的优化配置。

　　——设立行政事业性国有资产专业管理和运营机构。对一时不能出售和转让的资产，应建立专门的运营管理机构，实行企业化经营。这些专门运营机构，要实行独立核算、自主经营、自我约束和自我发展，防止走回头路。

　　（四）大力支持国有企业改制

　　国企改制是盘活存量资源的重要措施。一是促进股份制成为国有产权的主要实现形式，协同有关部门做好职工安置、下岗再就业等社会保障工作，同时，做好清产核资和统计评价工作，防止国有资产流失；二是运用补贴、贴息等财政手段支持企业科技创新；三是积极落实西部大开发等财税优惠政策，为国有企业发展创造宽松的环境；四是积极配合有关部门建立经营性国有资产业绩考核评价和激励体系，促进企业改善管理，加快发展。

　　以提高财政资金使用效益为核心

　　提高财政资金的使用效益，是欠发达地区缓解财政困难、加快事业发展的重要途径，是欠发达地区做好“少米之炊”的核心内容。

　　（一）集中财力办大事

　　当前，财政资金使用分散问题突出，严重影响了财政资金的使用效益，影响了财政宏观调控功能的正常发挥。市场经济的不断发展，客观要求政府必须不断增强宏观调控能力，集中力量解决那些事关大局的薄弱和关键环节。就广西而言，笔者的体会和思考，一是在确保各项基本和法定支出的基础上，通过紧缩一般性支出，尽可能腾出必要财力，解决发展中的重大事项和党委政府确定的重点支出；二是除了确保实现政府宏观调节中重大和特定的政策目标而设定必要的专项资金外，一般性支出不设专项资金，避免过多的支出政策肢解财政预算，破坏财政配置的整体性；三是为实现特定政策目标而设定的专项资金，也必须坚持突出重点、不撒胡椒面的原则，保证办大事、办成事，发挥财政资金的整合效益。

　　（二）斤斤计较成本

　　精明的用财之道，不外有二，一是用到好处，即把钱用到应该用的地方，不该用的地方坚决不用；二是节俭支出，凡用一元钱就能解决问题的，坚决不多用一分钱，所有的财政支出都要斤斤计较。对于政府理财，这个用财之道还未深入人心，至少在广西是这样。比如政府运行不计较成本，社会资源运用不计较成本，就拿大吃大喝来说，现在已成为一种不好的时尚，而且已经见怪不怪。有人估算，如果把大吃大喝减少70％，吃“皇粮”的人每人每月可以增加300元工资。再如开会，会议的规模越来越大，规格越来越高，时间越来越长，来开会的车辆越来越多，司机等后勤人员的支出就占了会议费的三分之一甚至更多。严重的资金短缺与资金浪费是当前理财政府的一个突出矛盾。因此，欠发达地区要做好“少米之炊”必须从讲大局、讲发展、讲政治的高度来关注和解决这个问题。不仅党委政府领导要带头倡导各部门节俭开支，财政部门要严格控制开支，各部门、各单位涉及财政支出的方面都要共同来计较财政支出成本，人人都要成为当家理财、节俭办事的主人。

　　（三）加快财政资金流动速度

　　提高财政资金使用效益，内在要求财政资金加快流动。财政资金流动不畅，就会延缓社会事业的发展，是一种巨大的财富浪费。欠发达地区如果能够在加快财政资金流动方面做好文章，就意味着一定时期内用一定的资金可以办更多的事业。为此，欠发达地区财政部门一定要自觉破除守财思想，充分认识到经济和社会事业是在资金合理运用和有效消耗中发展，增强主动配置和科学调度财政资金的责任感，从被动守财转向主动用财，从消极理财转向积极理财，促进财政资金加速流动，以更好地支持事业发展。要切实加强财政资金运用的计划管理，结合推进部门预算，细化预算编制，周密安排支出计划，做好支出计划与工作安排的衔接，避免人为预留支出结转。要深入推行国库集中收付制度，扩大实施财政资金直接支付范围，减少财政资金支付环节和支付时间，保障事业发展需要。

　　（四）加强财政支出绩效评价

　　财政支出绩效评价是提高财政资金使用效益的一个关键环节。欠发达地区要针对当前财政资金管理中普遍存在的“重支出、轻绩效”的现象，探索开展财政支出绩效评价工作，通过对财政支出的经济、社会、政治、环境综合效益进行评判，判定支出行为和支出结构的合理性和有效性，一方面借以促进各种财政支出决策和财政资金运用水平的不断提高，促进财政支出结构的合理调整和优化；另一方面，借此建立健全财政支出约束机制，从制度上制约不讲支出效益、不讲工作效果的行为，为做好“少米之炊”营造良好环境。

　　以深化改革和加强财政管理为保障

　　欠发达地区做好“少米之炊”，必须依靠制度创新和管理创新，否则，政府理财的粗放模式难以转型，财政困境难以摆脱。

　　（一）不断完善省以下财政体制

　　现行省以下财政体制构建于分税制财政体制建立初期，适应当时的财政状况和政府间的利益关系。但随着形势的不断变化，尤其是欠发达地区内部区域间发展差异不断扩大，这种体制很大程度上扭曲了省以下政府间的分配关系，不利于实现公共服务相对均等和调动省以下各级政府做好“少米之炊”的主动性和创造性，必须加以改革。

　　——理顺分配关系，调动三级政府理财积极性。理顺分配关系，规范各级政府的收入分配格局，就是要合理划分省与市、县共享税的税种范围和三级财政各自的固定税种和收入，以调动三级政府的理财积极性。具体说，应将同经济发展密切相关的税种作为三级政府共享税种，将与城市工商业发展联系紧密的税种作为市级财政的固定税种，将与农村经济密切相关的税种划为县乡财政的固定税种。

　　——把缓解县乡财政困难，提高困难县乡的公共服务水平落到实处。首先，省级政府必须适当集中财力，增强省级财政的宏观调控能力。只有保证一定的财力集中，省级政府才有能力去帮助困难县乡发展经济，提高其公共服务水平。其次，要改变现行财政体制“一刀切”的做法。对省本级财力占有比重较高的地区，应当适当将财力下放，对省本级财力占有比重较低的地区，省本级应当适当集中一定的财力来缓解县乡财政困难。鼓励和促进县乡发展经济、努力创收的积极性，逐步缩小地区差距。第三，规范转移支付，加大对困难县乡的转移支付力度。要逐步规范转移支付制度，建立以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付为补充的复合形式。制定横向转移制度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。加大对困难县乡的资金转移力度，从根本上缓解县乡困难。

　　——坚持分级、分权、分事模式，加强上级财政对下级财政的指导和监督。一级政府，一级事权，要把各级政府间的事权通过制度确定下来，凡属省、市政府承担的财政支出事项，省、市级财政要积极筹措资金加以安排，不得以任何形式转嫁给县、乡财政。县级要立足自身发展和改革，不得将责任范围内的支出事项转移给上级政府。对于各级政府的公共事权或一时难于划清的事权，应依法建立公共产品和公共服务成本的合理分担机制。省级财政要加强对县（市）级财政的指导和监督，根据不同县（市）的经济发展情况和特点，通过财政政策、财政管理、财政服务等手段，有针对性地支持县（市）财政的改革与发展，促进县域经济协调发展。

　　（二）加强收入征管，努力做到应收尽收

　　欠发达地区财政收入少，人均财力低，这固然与经济基础差、ＧＤＰ中含税量低等有关，但与收入管理手段落后、征管机制不完善、财政收入流失较普遍也有直接的关系，因此应在收入管理方式上进一步创新，力求减少财政收入流失，努力做到应收尽收。

　　清理整顿各种不合理的税收优惠政策。欠发达地区一定要维护税法的统一性、权威性和严肃性，清理现行的各种税收优惠政策，及时恢复优惠期已满的税收政策，严肃查处擅自出台税收优惠政策和变相优惠政策的行为。同时，要严格贯彻落实西部大开发、推进工业化和城镇化建设、扶持就业和再就业等有关财税优惠政策措施，促进经济持续快速健康发展。