“十一五”规划基本思路和2020年远景目标研究

　　课题负责人：王梦奎 谢伏瞻 李剑阁

　　课题协调人：李善同 卢中原 侯永志

　　冯飞 执笔

　　一、“十一五”以及2020年面临的主要挑战

　　（一）能源供应面临较大压力

　　到2020年，如果我国的一次能源消费总量为30亿吨标煤，人均消费量也只有2吨标煤左右，接近目前世界的平均水平。而我国人均能源可采储量远低于世界平均水平，2003年人均石油、天然气、煤炭可采储量分别为世界平均值的10．0％、5．0％和57％。能源供应面临较大挑战。

　　（二）进一步提高能源效率的难度加大

　　我国经济社会发展对能源的依赖比发达国家大得多。我国终端能源用户在能源消费的支出占ＧＤＰ的比例为13％，而美国仅为7％。我国目前8个高耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高47％，而这8个行业的能源消费占工业部门能源消费总量的73％。虽然节能潜力较大，但由于当前出现了重化工业加速发展、居民消费增加、国际制造业转移等新情况，我国在节能方面遇到的挑战前所未有。

　　（三）环境保护将面临巨大压力

　　从环境容量看，要使全国大部分城市的空气质量达到国家二级标准，全国二氧化硫排放量必须控制在1200万吨左右在此仅考虑了基于酸雨控制的二氧化硫容量。。目前已经存在着环境“透支”。如果按照目前的趋势发展，到2010年、2020年，二氧化硫的排放总量可能分别达到3100万吨、3900万吨，届时将远远超过环境容量。2020年，我国二氧化碳排放量将达13亿吨～20亿吨；人均碳排放水平达0．9吨～1．3吨，接近世界的平均水平。要求中国限排温室气体的国际压力将越来越大，2020年以后中国将难以回避对温室气体排放限制的承诺。

　　（四）能源安全尤其是石油安全问题愈加严峻

　　到2020年，石油消费量最少也要4．5亿吨，届时石油的对外依存度有可能接近60％，接近目前美国的水平（2003年美国的石油对外依存度为66．2％）。中国石油供应的一大半将依赖国际资源，一方面会对国际石油市场的供求关系产生重要影响，另一方面会使中国的石油安全问题变得十分突出。由于我国的经济增长对石油的依赖程度高，国际石油价格的持续大幅度上涨，对我国经济的伤害更大。

　　（五）能源产业还未建立起基于市场的稳定发展机制

　　政府对企业的直接干预依然普遍存在。能源产业发展存在着周期性的大起大落。这样的发展机制已严重制约了经济的持续、稳定发展，已到了非改不可的程度。

　　二、“十一五”及2020年能源发展的基本思路

　　在本世纪前半叶，力争用三个15年的时间，使我国的能源发展实现可持续发展的目标。具体而言，到2020年（第一个15年）实现能源消费翻一番支持经济增长翻两番。到2035年（第二个15年）使能源多元化发展初具规模，基本形成可再生能源实现规模化发展的能力。到2050年（第三个15年）初步实现能源的可持续发展。2035年以后，新增的能源需求主要由可再生能源和核能等新能源提供。

　　为了实现长远的可持续发展目标，应实现四个转型：

　　一是能源供应从简单满足经济发展的基本需求为目标，转向在满足需求的基础上重视环境效益的双重目标，实现经济、社会、环境的协调发展。

　　二是政策重点由注重供应侧保障能力，转向提高供应能力与提高能源效率联动，并把节能放在优先地位。

　　三是能源产业的发展方式由政府计划和强管制，向政府引导下充分发挥市场化机制的方向转变。

　　四是能源发展从依据国内资源的“自我平衡”转变到国际化战略，充分利用国内外两种资源、两个市场。

　　“十一五”期间应达到三个目标：

　　一是解决新一轮的能源供应短缺问题，扭转经济对能源的依赖程度不断提高的不利局面，初步形成有利于节能降耗的法律、标准和激励制度。

　　二是摆脱能源产业大幅度、周期性波动的“怪圈”，建立起政府引导和有限监管、市场充分竞争、企业自主经营的长效发展机制，以保证能源产业的持续、稳定增长，形成开放、竞争、有序、高效的能源市场。

　　三是初步建立起处理危及国家能源安全的突发事件的应急机制和预警机制，尤其是针对国际石油价格大幅度波动并持续上涨的情况，采取多种措施减轻对我国经济的伤害，石油产业“走出去”取得重要进展。

　　到2020年，我国能源可持续发展的目标力争达到利用能源消费翻一番实现国民经济翻两番，具体而言，一次能源需求争取在30亿吨标准煤左右（2010年在21亿吨标准煤左右），煤炭消费比例控制在60％左右，石油进口依存度控制在60％左右，主要污染物的削减率为35％～40％。到2020年初步形成结构多元、清洁、安全的能源供应体系，初步形成能源可持续发展的新机制，为今后更长远的发展奠定基础。

　　三、主要的政策与措施

　　（一）将节约资源作为新时期的基本国策，构建资源节约型国民经济体系和资源节约型的生活方式

　　一是将节约资源提升到基本国策的高度，将“控制人口，节约资源，保护环境”共同作为新时期我国的基本国策目前还未将节约资源做为基本国策。

　　二是尽快改变高消耗、高污染的粗放型经济增长方式，逐步建立资源节约型国民经济体系。对高能耗、高物耗、高污染、产品附加值较低的产品应限制出口，形成有利于可持续发展的产业分工格局和国际贸易格局；降低产业部门的能源消耗，最大限度地挖掘节能潜力；提高资源的综合利用水平，发展循环经济。

　　三是加强建筑、交通等领域的节能，倡导资源节约型的生活方式。从工业、交通、建筑三大用能部门的增长趋势看，到2020年，工业部门占能源总需求的比例将从2000年的72．7％逐步下降到55％左右，而同时交通和建筑两个部门的用能增长明显加快。为此，需要尽快改变忽视建筑、交通节能的现状，采取强制性标准、税收等经济激励政策，推动建筑节能和交通节能。

　　（二）改革能源领域政府管理机构设置和管理方式

　　一是改革政府管理机构。为了解决日益突出的能源管理体制缺陷，建议按照“政监分离”的原则，采取两级架构，组建综合性的能源管理机构（能源部）和专业性的能源管制机构。

　　二是改革政府管理方式。改革的目标是“放松经济性管制，加强社会性管制”。一方面建立起谁投资、谁受益、谁承担风险的投资管理体制；另一方面建立能源、资源审计制度，与现行的环境评价制度共同构成社会性管制的新框架。

　　（三）建立有助于实现能源结构调整和可持续发展的价格体系，实行资源市场化

　　一是改革价格形成机制。一方面，对于形成有效竞争的能源产品采取市场定价的价格形成机制。另一方面，形成有利于能源结构调整和实现可持续发展目标的能源价格结构和比价关系，例如对煤电价格实行环保折价。

　　二是真正做到资源有价。为了尽快扭转资源低价甚至无价的局面，建立基于资源量而不是生产量的探矿权和采矿权制度，以促进企业珍惜资源、减少浪费、提高效率。

　　（四）逐步建立和完善石油战略储备制度和预警体系，完善石油市场体系

　　建立形式多样、配置合理的石油战略储备制度，以适应不同层次的安全需要，争取在2010年完成相当40天需求量的战略储备，在2015年完成相当55天需求量的储备，并建立油田储备和产能储备制度。建立安全预警应对机制，建议按5级（即石油短缺达到进口量的3％、5％、7％、10％、15％）建立相应的预警应对方案。将加强石油安全对策的重点集中到减轻石油价格波动对经济影响的方面上来，重视石油期货市场的作用，将市场作为获得石油产品的主要手段，发展国内石油期货市场。