文 ／ 李一帆

　　 询问和质询可以视作以民主选举制度为基础的国家机关或组织内部发扬民主、加强监督的一种重要措施。2003年颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》，对开展党内“询问和质询”进行了明确规定，这是新一届党中央旨在发展党内民主，加强党内监督的一项重要制度安排。

　　 三年来，这项规定尚未付诸实践，这说明尚有许多基础性和配套性工作需要加快步伐进行。

　　明确主体与内容

　　 《党内监督条例》只是对党内询问和质询制度作出原则性规定，要付诸实施，还有许多细节性问题需要解决。将上述制度付之于实践的当务之急是制定实施办法。该办法应当把开展党内询问和质询的主体和对象、内容和方式、提出与受理的原则和程序、解决问题的途径和措施、执行中的纪律和责任等事项一一作出具体明确的规定。

　　 按照《党内监督条例》第三十五条的规定，党内询问和质询的主体是党的地方各级委员会和纪律检查委员会。这就是指省（市区）、地（市州）、县（市区）三级地方党委成员和纪委成员，而党的其他各级组织的领导成员，如各级政府及其部门的党组（党委）成员，乡镇党委成员等等都不在询问和质询的主体之列。

　　 这一主体范围的限定是恰当的，一方面是因为党内询问和质询是一项创新性党内监督制度，从中央到地方都没有实践经验，带有试验的性质，先在省、地、县三级党委委员和纪委委员中试行是一种稳妥之举。另一方面是因为现行党的代表大会代表尚未实行常任制等客观条件的限制，党的其他各级组织的领导干部、党的各级代表大会的代表和广大普通党员，行使询问和质询权利的条件目前尚不成熟。发展党内民主是一个循序渐进的过程，稳步推进比激进效果会更好。当然，最终目标应当是实现全体党员都有权开展询问和质询的党内民主监督制度。

　　 《党内监督条例》第三十五条还规定，党的地方委员会委员提出询问和质询的内容是党的委员会全体会议的决议、决定在执行中存在的问题；党的各级地方纪律检查委员会委员提出询问和质询的内容是纪律检查委员会全体会议的决议、决定在执行中存在的问题。

　　 这一原则规定有两点是十分明确的，一是提出询问或质询的事项只能是党委和纪委全体会议的决议、决定在执行中存在的问题，而不是其他方面的问题。二是党委委员只能针对党委全委会的决议、决定在执行中存在的问题提出询问或质询，纪委委员只能针对纪委全委会的决议、决定在执行中存在的问题提出询问或质询。但是这一规定也有不够明确的地方，例如：党委委员或纪委委员除针对所在委员会全体会议的决议、决定在执行中存在的问题提出询问或质询以外，是否还可以针对其上级或下级委员会全体会议的决议、决定在执行中存在的问题提出询问或质询。从现行党的领导体制出发，党委委员和纪委委员只能针对所在委员会全体会议的决议、决定在执行中存在的问题提出询问或质询。这一点在实施办法中应该作出明确规定。

　　相关程序将完善

　　 关于询问或质询的对象，《党内监督条例》在询问或质询这一节中没有作出明确规定，这有待于实施办法根据该条例的其他有关条款的精神作出明确的界定。

　　 依据《党内监督条例》第七条和第九条的有关规定，党委委员询问或质询的对象应当是其所在委员会、同级纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委）和所在委员会、同级纪委的常委、委员和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委）的负责人。如果所在党委的常委会的决定属于如何贯彻执行党委全委会决议、决定范围的，则党委常委会也应当属于询问或质询的对象。纪委委员询问或质询的对象，应当是其所在委员会及其派驻机构、派出的巡视机构和所在委员会常委、委员和派驻机构、派出的巡视机构的负责人。如果所在纪委常委会的决定属于如何贯彻执行纪委全委会决议、决定范围的，则纪委常委会也应当属于询问或质询的对象。

　　 关于询问或质询的方式，《党内监督条例》已有明确规定，询问可以用口头形式提出，也可以用书面形式提出，但质询则必须用书面形式提出。

　　 《党内监督条例》第三十六条和第三十七条，对询问或质询的提出与受理的原则和程序进行了原则性规定，即对于以书面形式提出的询问或质询必须署真实姓名；有关部门对于询问应当作出说明，对于质询应当作出书面解释或答复；询问人在对有关部门所作出的说明不满意的情况下，可以针对同一个问题提出质询；对质询中发现的问题，有关党组织应当及时研究处理。

　　 但这些规定有的还不够具体，需要实施办法予以进一步明确。例如，质询是不是必须以询问为前提，《党内监督条例》未作明确规定。目前可以考虑质询不应当必须以询问为前提，因为询问主要是一种供委员了解有关情况的制度安排，质询人在对有关情况了解不够的情况下，可以从询问入手，然后进一步提出质询，但是，如果质询人在对有关情况有了充分了解的情况下，则应当可以针对某个有关问题直接提出质询。这样有利于简化开展质询的不必要环节，有利于节约时间和精力，有利于提高质询工作的效率。

　　 再如，询问或质询提出后，应当通过什么样的渠道受理，《党内监督条例》也未作出明确规定。这是一个至关重要的具体问题。询问或质询议案，应当明确规定由询问或质询人所在委员会的办公厅（室）接受并转达和督办，由询问或质询的具体对象受理，如果询问或质询的具体对象是党的部门（组织或机构），则应当由该部门（组织或机构）的领导班子集体研究对所询问或质询的事项作出说明，或者作出书面解释或答复。如果询问或质询的是某一个具体的负责人，则应当由该负责人直接对所询问或质询的事项作出说明，或者作出书面解释或答复。

　　 质询人对所质询的对象所作出的书面解释或答复不满意的情况下，如何作出进一步处理，《党内监督条例》也没有作出明确规定。应当明确规定质询人在对质询对象所作出的书面解释或答复不满意的情况下，质询人可以要求其进一步作出书面解释或答复，直至满意为止，也可以提请有关党组织召开质询会议进行当面质询。

　　 对于在质询中发现的问题，《党内监督条例》只规定有关党组织应当及时研究处理，而没有规定应当作出怎样的具体处理。这个问题是质询的着力点，应当严肃对待，否则就会失去开展质询的本来意义。因此，应当明确规定，对质询中发现的问题，有关党组织应当视情节作出严肃处理，属于组织（部门或机构）集体责任的，应当责令限期整改，拒不改进的，应当追究该组织（部门或机构）主要负责人的责任；属于个人责任的应当对该责任人按有关规定实施问责，构成违纪的应当追究纪律责任，涉嫌犯罪的应当移送司法机关处理。

　　 为了确保质询工作的公平与公正，《党内监督条例》第三十七条第二款明确规定“质询人利用质询故意刁难、无理纠缠的，给予批评教育；情节严重的，追究责任。”作出这样的规定是十分必要的，但是仅仅从这一方面规定是不够的，也是不公正的，因为，在质询问题上还可能出现另一种现象，即被询问或质询对象事后对询问或质询人打击报复的问题。因此，必须在实施办法中明确规定，询问、质询对象有打击报复或有其他侵害提出询问、质询的委员的权利的行为的，应当追究有关责任人员的纪律责任，涉嫌犯罪的应当移送司法机关处理。

　　将有力推动党内监督

　　 可以预期，随着党内询问和质询机制在实践中的正式启动，将为改善和加强党内监督发挥十分重要的积极作用。

　　 一是将为党委委员和纪委委员提供一个履行监督职责的舞台，使其“君子无用武之地”的现状得到改观。长期以来，党委和纪委除常委以外的委员大都是由有关部门主要负责人或下级地方党委（纪委）的主要负责人兼任，他们除了在一年一次（或两次）的全会上举手表决外，在履行监督职责上与不是委员的部门党组（纪检组）主要负责人或下级地方党委（纪委）主要负责人没有多少区别，只能对自己所管辖的部门或地方行使领导和监督职责，而对其所在委员会所管辖的其他部门或地方的制度内监督渠道并不多，而党内询问和质询制度的实施，则使他们有了一个正当的渠道对自己任职以外的部门或地方的工作实施监督的机会，这将在一定程度上使一般党委委员和纪委委员的职务由虚变实，这是一件具有深远意义的事情。

　　 二是将为促进党内政令畅通、步调一致发挥重要作用。目前在一些部门和地方存在的对上级决议、决定明顺暗抗的“上有政策下有对策”的行为，将在一定程度上受到遏制。

　　 三是将为党内民主的发展进程产生重要的推动作用。现行《党内监督条例》规定的党内询问和质询制度的适用范围虽然还比较小，但这是核心圈内的询问和质询制度，范围虽小，作用很大。只要这项制度能够比较顺利地实施，那么其积极影响是可想而知的。

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