国际河流管理事关和平崛起

　　记者／汪 伟（记者）

　　在云南大学文津楼六楼的办公室见到何大明的时候，他刚刚从“拓展亚洲国际河流水与生态安全合作”的研讨会上回来。这个由清华大学、云南大学、世界银行学院和联合国大学联合主办并由云南大学亚洲国际河流研究中心承办的会议上，我国与南亚、东南亚的跨境生态安全问题，特别是发生不久的松花江流域水污染事件，成了与会者热烈议论的话题。

　　何大明：松花江污染事件给我们一个很大的教训，也给我们一个很好的契机。专家都希望，国家会因此而关注跨境资源环境问题，启动一个河流管理的体制和机制建设。如果有跨境影响的理念和冲突管理的经验，有一个专门的跨境生态安全管理机构，有一个危机处置的机制，诸如松花江此类跨境污染事件，即使不幸发生了，就会及时地得到控制和处理，不至于造成事后这么大的负面影响。

　　新民周刊：现在中国的河流管理状况如何？

　　何大明：一条完全自然的河流，被划分给不同的区域不同的部门来管理，围墙里面打扫得干干净净，围墙外面谁都不要来打扫。这就是中国的河流管理现状。

　　目前最大的问题是管理体制条块分割，多龙治水：水利部管地表水，国土资源部管地下水，环保局管水污染，气象部门管大气水，林业部门管保护区里的水，农业部门管灌溉用水，江河大坝用水大的国家管、小的地方管。此外中国还有长江、黄河、珠江、松辽、淮河等七大水利委员会。

　　我们向外国人介绍这些情况的时候，怎么介绍也介绍不清楚，到后来连自己都绕晕了。虽然有这么多管理河流的机构，但中国那么多国际河流、涉及那么长的国境线和周边那么多的国家，又有那么多的河流区域存在国际合作，却没有一个专门的管理机构，也缺乏一个合作管理危机的机制。当跨境灾害（不管是跨国境还是跨行政区）发生，常常是想方设法将其赶出各自的“管辖围墙”就不关自己的事情。

　　新民周刊：国际河流的管理有什么特别之处？

　　何大明：国际河流的水量占到中国所有河川水量的27％，世界上60％以上的人口与这部分水资源的利用和保护有关。特别是，这些国际河流影响我国2．2万多公里陆疆系统的9省区132县市、30个跨境民族的社会经济发展和边境稳定。其中水资源国际分配、跨境水道系统的合作开发和协调管理、界河整治、跨境生物多样性保护和跨境污染控制方面，其影响在未来会越发凸现。

　　中国的贫困问题很多在西部，而中国的国际河流也大多在西部，要脱贫就要发展，就会带来环境问题，涉及到与境外19个流域国上下游关系。如果没有良好的合作和冲突管理机制，未来这些问题会给和平崛起造成影响。

　　新民周刊：对河流的管理与地缘政治到底是一种什么关系？

　　何大明：对国际河流的认识，以前只认识河流的自然地理特性，现在大家越来越认识到，这是个地缘政治经济的问题。每次面对国际河流，我都会想到，它涉及几个国家，这几个国家的利益关系怎样，合作意愿如何？

　　2000年中国和印度边界洪水发生后，曾引起过冲突和误解。此后，双方签订了信息共享和洪水防御等三个协议。2004年，西藏边境地区再次出现洪水，中国及时通报印度，并邀请印度专家来观察情况，因为这些合作的机制，有效地防止了误解出现。此外，中国与日本、韩国、巴基斯坦、俄罗斯都有跨境环境问题合作的协议。与流经6个国家的大湄公河（澜沧江－湄公河）流域的东南亚国家的合作，跨境生态安全问题也日益受到关注，现在只提出了一些思路和框架，还缺乏足够的具体行动计划。

　　这些协议和思路都显示，中国正在向国际惯例靠拢。以松花江污染事件的处置为例，国际河流中跨境生态安全的预警、预报和冲突管理的合作机制很重要。按照国际惯例，一旦发生污染或者其他事件，首先要通报和合作，其次要努力采取措施以减少不利的后果。

　　新民周刊：你多年研究澜沧江－湄公河流域，这条河流经包括中国在内的6个国家，对中国的国际河流管理而言，应该是一个难得案例。

　　何大明：1995年4月5日，柬埔寨、老挝、泰国和越南四国在泰国清莱签订了《湄公河流域可持续发展合作协定》，成立了新的“湄公河委员会”，中国和缅甸是湄委会的对话国。到现在为止，澜沧江－湄公河流域并没有一个全流域的河流管理机制，湄委会只管理下湄公河，约占干流一半的上游澜沧江并没有覆盖到。这意味着游戏规则也是不全面和不完整的。

　　在国际河流管理的问题上，游戏规则也就是体制和机制至关重要。一个游戏规则能否可持续决定了这个游戏规则下的河流管理是否能取得设计中的效果。

　　我研究澜沧江－湄公河流域多年，其间涉及到诸多复杂的自然地理和国际政治因素，我尤其想说的一句话是，在这个流域的管理中，中国作为一个正在和平崛起的大国，应该采取积极主动的姿态，参与到游戏规则的修改或制定中去。非如此就会授人以柄，导致被动。