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产业升级、开拓新城、构建都市圈等经济策略超越行政手段，成为十一五规划中人口控制首策
构建首都人口综合调控体系……遏制人口规模过快增长。———北京《十一五规划》草案
关注焦点
北京十一五规划明确提出，2010年将把全市常住人口规模力争控制在1600万人左右。此次北京“两会”，人口控制也成热点议题。
产业升级、开拓新城、构建京津冀都市圈，均是以经济手段来破解首都人口难题。这在一定程度上意味着，在北京人口控制政策中，经济手段超越了以往收容限制等行政手段，成为首选之策。
也有专家担忧，低收入的农民工群体将可能因高生活成本重压，而远离城市中心区。因此，北京作为首都，应承担起更多的农民工城市化之责。
1月15日，在北京西站排队两个小时后，老孙如愿买到了回老家的火车票。在回住处的公交车上，移动电视正在播放北京“两会”的新闻。新闻说，至2010年，北京常住人口力争控制在1600万人左右。他瞥了一眼电视屏幕，眼光转向车外。
回到不足20平米的住处，孙子亲昵地蹭在身边，嚷着要爷爷抱。老孙抚摸着孙儿的头说，爷爷回家了，孙儿在北京听爸妈的话，好好读书，将来在北京读大学。
54岁的老孙说，余生最大的愿望是，能看到儿孙在北京有个安稳的家。而在北京寻求人口快速增长困局突围的背景下，他的愿望似乎越来越遥远。
不再使用行政手段
老孙大名孙更乐，1997年，怀揣着500多元的积蓄，孤身从河南老家来到北京。9年之后，他把儿孙都接到了北京，拥有了一个50多平米的废品站，一辆载重3吨的货车。
他先是自己捡废品，后是收购别人捡的废品，后来两个儿子来到北京后，也做起废品生意，一家人不用再为生计发愁。惟一让老孙遗憾的是，几年来，家里没有多少积蓄。
这是因为，由于城市的发展，他的废品站搬过3次家，每次都搬得血本无归。第一次，从西单到南三环；第二次，从南三环到南四环；前年6月，他又搬到了南五环外的大兴黄村镇。
坐在床沿上，回忆这9年来的经历，孙更乐感慨自己是这个城市的“边缘人”。烟头在床前掉了一地。他说，这座城市的每一次进步，都让他感到自己离它越来越远。
老孙的经历是北京外来农民工生存的一个写照。当北京经济的快速增长为外来人口提供大量适宜的就业岗位时，这座城市也面临前所未有的人口压力。
数据显示，2004年底，北京常住人口已经超过1492万，其中常住外来人口为300多万。近5年中，北京每年增加的常住人口超过30万，其中外来人口占到63%.人口迅速膨胀的同时，北京控制人口的呼声日渐高涨。
资料显示，北京人均水资源只有全国平均水平的1/8，人均土地资源不到全国平均水平的1/5，而人口规模膨胀被认为是加剧资源供应紧张的重要原因，北京“十一五”规划也把其列为未来五年的主要挑战之一。
“城市公共管理对规模庞大的流动人口应对措施不够，给北京市的社会治安、环境卫生、城市交通以及计划生育工作带来了不小的压力，同时也为城市发展带来了诸多的不确定因素。”北京市政协委员、北京大学人口研究所陆杰华教授说。
大量外来人口涌入北
京，成为建筑、餐饮、批发零售、居民服务等行业的主力就业人群，截至上个世纪90年代末，北京每年平均人口增长近20万。
“那时人口压力不像现在这么大，政府考虑的主要是治安形势，”北京市朝阳区综治委一位官员说，外来人口来北京需办理暂住证，而且总量有所控制，谁没有暂住证，就会被收容，遣回原籍。
这位官员承认，当时的《收容遣送管理条例》无形中成了城市疏散外来人口的有力工具。但前几年，随着收容制度被废止，对于外来人口办理暂住证，也不再有数量限制。
老孙就有过被收容的经历。“头回来北京，第三天就被送回郑州了。”老孙回忆，但他很快再次只身闯京。
“不来北京闯一下，家中7口人都得和我一起过穷日子，庄稼施不了肥，孩子也上不起学。”老孙的家里只有2亩8分地。
“外来人口是被市场经济拉来的，仅靠行政手段、法规限制人口进京，肯定是行不通的。”中国人民大学人口与发展中心主任翟振武教授说。
1月15日，北京市副市长刘志华也明确表示，北京市不能使用行政手段限制外来人口进京。
产业升级思路
“是市场规律把外来人口引向北京，控制人口也应该采取经济手段。”北京市政协委员赵荣国说。
这一思路也在北京市“十一五”规划中得到了反映：构建首都人口综合调控体系，运用经济、法律、行政、科技等有效手段遏制人口规模过快增长。这意味着，经济手段成为人口控制首选之策。
规划提出的具体方式为：市域内产业调整升级、重点新城规划和建设、京津冀都市圈建设等举措。
通过产业升级促使人口向外转移，处于中心城区的一些区县已开始实践这一思路。
在朝阳区“两会”上，副区长佟克克说，目前朝阳区在册登记的流动人口有98.8万人，估计未登记人数有20万人，该区准备用两年时间将区内的流动人口从120万减到60万。
该区流动人口管理工作领导小组办公室主任鞠正义说，朝阳区今后产业发展重点将围绕奥运经济、高科技产业，在朝阳区商业局制定的投资目录上，已经找不到大型集贸市场等低端项目。
宣武区区长武高山说，宣武区承担着控制人口的任务，一个重要方式是，严格控制区域内一般性住宅的建设，依靠控制住宅建设控制人口。今后，宣武区将把有限的城市土地更多用于基础设施、环境和公益设施的建设，以提高宣武区人均道路、绿地、公益设施等的水平。
此外，西城区也提出，对旧城出租房屋管理、小商品市场及农贸市场的改造升级等手段，逐步提高区域内的流动人口素质，缩小无序流动人口的活动空间。
一位人口专家研读了一些区县关于人口的规划报告后说，这意味着，底层外来农民工在城市的生存空间将越来越小。
进军新城？
在“十一五”规划中，三个新城被视为缓解中心城区人口压力的重要手段。
根据规划，2010年，顺义新城人口规模50万人，通州新城人口规模60万人，亦庄新城人口规模30万人。
但是，三个新城在进行各自的人口规划时，显然也是将目光瞄准了高素质人群。
在北京“两会”上，通州区委书记梁伟表示，政府将从产业结构、房地产结构、管理和服务各方面来调控人口。一些低档的东西，低档的农贸市场，或者小商品批发市场，在新城不能建。
“作为北京重点新城，顺义在承接中心城人口转移这一职能上，希望通过产业杠杆来调控新城人口的数量和素质。”顺义区区长李平表示，顺义将通过城市改建，逐步关停整顿低水平的市场，提供合适的就业信息等手段，疏导流动人口中的社会闲散人员离开顺义。
梁伟认为，新城最终应该是一个“移民”城市，是一个人口聚集、资源聚集的有活力的地方。在人员情况上，他提出了四个“比较”———希望有比较好的文化素质，比较好的就业技能，比较合理的年龄结构，比较合适的居住和就业比例。
都市圈分流
建设京津冀都市圈，被认为是疏导北京人口的另一途径。
北京“十一五”规划提出，推进京津冀都市圈和环渤海区域经济社会协调发展，形成功能互补、布局合理的区域产业协作体系，增强周边城市人口承载能力，有效疏导首都人口。规划还进一步指出，积极推进京津、京唐、京石城镇走廊建设，引导人口在区域内合理分布。
由于经济水平的差距，周边地区的人口以往多向北京集中。
2004年，河北省的人均GDP水平为13017元，同期北京为37058元，河北省的人均GDP水平只有北京1/3略强。
特别是河北省与京津接壤的6个设区市的32个贫困县、3798个贫困村等地区形成了“环京津贫困带”，贫困人口达到272.6万。据了解，仅在京的河北农民工就有130万。
“将一些产业和人口转移至北京周边城市，首钢起到了很好的带头作用。”翟振武说。
北京社会主义学院教授陈剑认为，区域经济一体化，资源的互补和整合非常重要。北京的工业尤其是一些污染严重的企业，如首钢已经开始往河北省唐山市曹妃甸迁移，这既对河北的发展有所促进，也有利于北京人口总量的控制。
他认为，现在，北京是多功能一体的超大城市。政治中心、经济中心、文化中心、科技中心、教育中心，等等，调整的一个重要手段，就是淡化其中一些功能。
“要做到有所为，有所不为、”首都经贸大学教授黄荣清坦言，通过建立京津冀都市圈解决北京人口问题，最重要的是限制首都的功能。
同时，首都也要加强对周边城市的扶持和补偿。
农民工何去何从
“北京市人口增长点主要集中在外来人口，而外来人口中大部分为农民工群体。因此，北京人口控制的主要问题是如何管理好外来农民工。”中国人民大学人口与发展中心主任翟振武教授认为，这正是北京人口控制的核心问题。
“北京离不开农民工。”1月16日，在北京市政协构建社会主义和谐社会首善之区座谈会上，市长王岐山说，“很多人都不愿意干小时工，人家来干，干完别嫌人家乱。”
但经济手段调节人口的后果之一，就是外来人口在市区生活的成本越来越高，收入较低的人群将不得不离开北京。
日本神户大学教授季卫东说，北京面临举办奥运会的任务，社会治安问题面临考验；越来越多的外地流动人口流入北京，让它感到很难控制。但人口问题是一个系统工程，而不是一个对外来人口简单的开门或者关门的问题。
“现在是不是到了要对人口增长急刹车的时候？”他分析认为，北京的上千万人口占全国人口的1％多一点，占全国财政开支的2.7％；日本东京在20世纪50年代占全国人口的10％，财政支出也占全国的10％，人口比例和财政支出的比例相当。所以按道理，如果北京的财政支出比例比人口比例高出一倍多的话，北京的公共设施应该是更好的，容量应该是更大的。
季卫东进一步指出，中国经济处于高速增长时期，但财政公共投资明显向大城市倾斜。如果既要控制城市规模，又要在财政投入上倾斜于大城市，这显然是矛盾的。“如果能够通过解决财政预算的问题来控制人口，或许是解决人口问题的釜底抽薪之道。”季卫东说。
复旦大学历史学者葛剑雄认为，不同的城市、不同的管理方式，甚至同一个城市在不同的阶段，承载力是变化的。一般来讲，人口产生一定压力恰恰是促使城市改善或者增加承载力的动因。
九三学社北京市委副主委王琳认为，如果一味单纯地调控人口数量，会阻止优秀人才进京。在今年北京“两会”上，她递交了一份《科学设立并努力实现北京市人口规划多元目标的政策建议》。
数据显示，中国仍有3亿农民需要城市化。一位专家分析指出，北京作为首都，有责任给全国其他大城市做个表率，承担起更多的农民工城市化之责。
本版采写/本报记者吴学军
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