强化市场导向突出企业主体

发言人：刘仲藜代表全国政协经济委员会

    投融资体制改革是我国完善社会主义市场经济体制一个非常重要的方面。改革开放以来，我国的投融资体制进行过多次改革，取得了一些进展，但政府越位、错位的根本性问题没有解决。行政审批制是投融资体制矛盾的焦点，也是投融资宏观管理改革的核心。由于政府并不比企业更加了解市场，依靠行政手段审批大量的具体项目对投融资进行宏观调控，历史证明是低效的。改革投融资体制，对投融资进行有效调控，最根本的是要转变政府管理经济的理念，突出市场导向，切实把政府管理经济的职能转到主要为市场主体提供服务和创造环境上来。十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）对投融资体制改革作出了许多新的重要部署，为深化投融资体制改革指明了方向。
    全国政协经济委员会投融资体制改革专题组对此进行过深入调查研究，现仅对具体贯彻落实《决定》提出如下建议：
    一、对必须政府审批的项目增强透明度，强化责任制
    《决定》指出，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。这一改革原则和内容非常重要，也非常好。我们建议在具体落实中，有关部门对《决定》中所列需要政府审批的项目，必须实行目录化管理，即采取穷举法，将项目具体化、目录化，审批部门不能作随意解释。确定目录清单要客观、合理，既要体现改革的指导思想和国家对投资的宏观调控意图，又要符合各地方和各行业发展的实际情况。特别是“限制类”项目，弹性很大，常常是限制了“听话”的，也出现过限制的行业与市场供求脱节等现象。对此类项目的目录，更需要精心制订，及时调整，增加透明度，同时要制订相关的法律法规，行政主管部门和投资人都要依法办事。要强化责任制，彻底改变权力与责任脱节，有人审批、无人负责的状况。按照谁审批、谁负责的原则，把责任具体落实到人。对因工作不到位造成审批失误或贻误时机的，审批人员要承担责任，问题严重的要追究行政或法律责任。
    二、加快国有资产管理体制改革，落实国有企业的投资决策自主权
    新的国有资产管理体制运行后，国资委作为代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的特设机构，与政府投资主管部门及国有企业在投资决策方面究竟是一种什么关系，现在还不十分明确。《决定》提出要扩大大型企业集团投资决策权，这无疑有利于进一步确立企业的投资主体地位。为保证落实企业的投资决策权，建议：
    第一，政府有关部门主要通过规划和政策，信息发布，规范市场准入以及采取货币和财税等宏观政策措施，来引导企业投资行为，除国家已公布的必须审批的项目目录外，政府对国有企业其他投资项目不再审批，使国有企业与其他所有制企业置于平等的市场地位；国资监管机构根据《企业国有资产监督管理暂行条例》对其所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责；企业除国家规定者外，具体投资项目完全由企业自主决策。只有在企业投资决策的具体运作层面上明确了政府投资主管部门、国资监管机构、国有企业三者的关系，才能完全落实“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，真正确立企业的投资主体地位。
    第二，在落实企业投资决策自主权的同时，要强化国有企业投资的风险约束机制。为此，必须加快国有企业的改革进程，完善企业法人治理结构，硬化企业预算约束，健全风险机制。提高投资项目的资本金比率，保证企业合理的负债率。提高企业折旧率，增强企业持续投资能力。
    第三，国有经济在“有进有退”的布局调整和结构优化过程中，国资委应认真履行出资人职责，尽快建立国有资产的经营预算，对所出资国有企业的国有资本应根据市场状况适时作出进退调整，使国有资本更多地转向需要国家控制的重要行业和关键领域，优化国有经济的布局和结构，确保国有资产保值增值。
    三、加快发展企业债券，逐步完善资本市场
    当前社会资金闲置与中小企业融资困难并存，资本不能配置到最有效率的地方去，要害在于我们没有建立起一个有效的资本市场，特别是企业债券市场极不发达。《决定》提出要积极拓展债券市场，完善和规范发行程序，扩大公司债券发行规模，这为发展企业债券提供了良好的契机，应该加快企业债券发展步伐。建议：
    第一，改革现行企业债券的行政审批制。如果继续由政府审批企业债券的发行，广大中小企业仍然解决不了“融资难”的问题，也将摆脱不了“企业发债，老百姓买债，政府还债”的恶性循环。改革要把近期目标和远期目标有机结合起来。我们认为，近期目标是简化审批手续，放宽审批额度，改革多头管理。远期目标，应取消企业债券的发行、交易、利率、用途和额度方面的行政审批，以市场机制来运作。
    第二，依靠市场机制运作，必须积极培育和发展信用评级机构、投资银行等各类中介组织。我国目前尚缺乏公认的权威性信用评级机构，但这不能成为阻碍发展企业债券市场的理由。培育和发展在国内有权威的信用评级机构，需要政府支持，但政府不能干预，更不能让信用评级机构成为政府的附属物。政府要依法强化对评级机构的管理，明确评级机构的法律责任。通过建立科学有效的企业评级制度，使市场投资者了解企业资信、风险程度、利率高低，自主作出决定，自担风险。同时，放开设立各种投资基金的限制，积极发展机构投资者。
    第三，加快企业债券的法律和制度建设，完善配套机制。建议尽快修改《企业债券管理条例》等有关法律条文，为企业债券市场发展提供法律支持；建立市场化的风险控制机制，通过建立发债企业的信息披露机制，完善企业债券的各种担保机制，健全企业债券的清偿机制等，把政府从企业债券的偿付风险中解脱出来。
    发言人主要职务：全国政协常委、经济委员会主任，财政部原部长大会发言１０号

(责任编辑：戴金胜)