关于促进民办教育发展的建议

发言人：张承芬

    九届全国人大常委会第３１次会议通过的《民办教育促进法》，首次以国家法律的形式对规范和促进民办教育进行了规定，预示着我国民办教育事业发展的新机遇、新局面已经到来。如何抓住机遇，开创民办教育发展的新局面，是我们必须高度重视和明确的问题。
    一、现状
    人力资源和教育的优先发展是我国富民强国战略的必然选择。我国虽然人力资源非常丰富，但人才资源十分匮乏。在从业人员中，受过大专以上教育的只有４．７％，本科只有１．４％（发达国家是大专２６％、本科１５％，其中美国２５岁以上人口中受高等教育者比重是４０％），而小学、文盲、半文盲占了８２％。我们的结构基本上初中生是４，小学、文盲、半文盲是４，高中及高中以上不到２。这样的比例已无法适应我国经济、社会发展的需要，也不可能应对ＷＴＯ的挑战。这一现状同时也说明了我国教育发展的巨大空间。但目前我国财政性公共教育经费占ＧＤＰ的比例仅为２．８７％，显然无法满足如此巨大的教育需求。各级政府的财政性公共教育经费严重不足，教育供需矛盾突出。出路何在？只有推进办学体制改革，大力发展民办教育。再者，随着人民生活水平的逐步提高，城市、农村居民文化教育娱乐支出已分别居第二、三位。在未来２０年，我国居民的教育支出比重还将进一步扩大，家庭的教育需求已开始由义务型、标准化、单一性转向自主型、个性化、多元性。民办教育的市场需求必定会逐步扩大。就目前而言，我们应掌握“抓住中间，放开两头”的发展原则，义务教育以公办为主，幼儿教育以民办为主，高中阶段推行多元化办学体系，鼓励发展民办高中教育、职业教育。而我国高等教育规模将迎来一个持续增长的历史时期，其中，民办高等教育的规模发展将是一个极其重要的方面。
    目前，我国民办教育发展得还很不够，６万个民办教育机构中，如扣除４万多个幼儿园之后，在全国教育机构总量中仅占２％～３％，远远不能适应经济、社会发展对教育多样性和可选择性的要求。而且大多数民办学校仍处于低水平、“原生态”状态，先天不足，后天失调，发展迟缓。所以，大力发展民办教育，尽快形成公办教育与民办教育共同发展、共同繁荣的格局，是教育战线贯彻党的十六大精神，进一步落实“三个代表”重要思想的重大举措。
    二、问题
    随着我国民办教育事业的发展，民办教育发展的“大气候”总的来说在不断好转，但至今仍然存在着诸多困扰民办教育发展的不利因素。就目前情况看，主要存在以下五大问题：
    一是观念问题。民办教育在不增加政府投入的情况下满足了人们对教育的需求，它与公办教育一样承担着国民教育的职能，是利国利民的事业。然而社会上至今还存在着对民办教育的种种偏见，许多地方对民办教育还存在着“冲击论”、“营利论”、“怀疑论”的评价。有的政府官员对发展民办教育的必要性缺乏认识，这直接影响到政府对民办教育的公共政策。我们调查发现，许多地方的民办学校不仅没有得到政府方面的支持，反而遭受到种种冷漠、歧视甚至刁难，致使这些学校饱尝酸甜苦辣，发展步履维艰。消除对民办教育的偏见和歧视，为民办教育创造良好的思想舆论环境，是广大民办学校的强烈呼声。
    二是待遇不公问题。受落后的思想观念等因素的影响，对民办学校待遇不公的现象还比较普遍。如民办学校的教师在人事档案、表彰奖励、业务进修、职称评定、养老保险、组织关系、教龄和工龄计算等方面，常常享受不到与同类公办学校相同的待遇和权益；民办学校学生在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面也同样难得与公办学校学生享有同等权利。再如，民办学校在校舍建设用地、兴办校办产业、减免税费等方面，也往往不能享有与公办学校同等待遇。这些待遇不公致使民办学校在师资、生源、办学成本等竞争中处于劣势地位。
    三是资金问题。资金问题一直是困扰民办教育发展的主要问题。多年来，造成这一问题难以解决的因素主要有三个方面：一是产权问题，有关法律规定投资者对民办学校资产没有所有权和最终处置权；二是投资回报问题，《教育法》规定“教育不得以营利为目的”；三是贷款难的问题，法律规定民办学校的资产不能作贷款抵押。前两者直接抑制了社会向民办教育的投资，如今《民办教育促进法》对这两个问题有了说法，但短期内还难以见效，还有待制定相应的细则来保证实施。但贷款难的问题依然没解决。这使得民办学校非常脆弱，一旦遇到大的困难很难渡过。
    四是生源问题。生源是民办教育生存发展的生命线。民办学校的主要资金来源是靠收取学费，生源不足则资金匮乏，资金匮乏则无法改善办学条件、提高办学质量，一旦形成恶性循环，就会严重困扰民办学校的发展。生源不足的原因很多，除民办学校自身问题外，外部环境不利是主要原因。一些公办学校搞“一校两制”，用国有资产办“民办学校”，收“高价生”，也是造成民办学校生源紧张的重要原因。
    五是管理体制问题。不少省的政府部门至今没有专职管理民办教育的机构，有利可图的事情往往政出多门，都愿插手；提供服务、承担责任的事情常是互相推诿。以致民办学校办事难、受刁难的现象在一些地方十分严重。
    随着民办教育的发展，理顺管理的呼声日益急迫。
    三、建议
    第一，转变观念，提高各级政府对发展民办教育意义的认识。
    在许多地方，领导者观念落后仍然是制约民办教育发展的第一要素。为此我们建议，政府有关部门要组织新闻媒体开辟专题，宣传报道民办教育的意义和成绩，进一步优化民办教育发展的思想舆论环境；通过会议、培训等形式，使各级政府分管教育的领导和教育行政部门充分认识民办教育在满足人们受教育的需求、减轻政府办学负担、促进教育领域的竞争、增强教育领域的活力、增加就业和就学机会、缓解社会压力等方面的重要意义。使其认识到，时代发展到今天，已不是要不要发展民办教育，而是如何加快发展民办教育；不仅是投资人要发展民办教育，而是国家需要发展民办教育；不仅是因为国家教育经费紧张才发展民办教育，而且因为我国现代化的快速发展需要发展民办教育；为民办教育提供良好的环境不是恩赐，而是政府的义务。政府应尽快将民办教育发展纳入区域经济与社会发展规划，逐步建立起基本满足社会需求的民办教育体系。
    第二，加紧制定和实施与《民办教育促进法》相配套的地方性法规或规章及政策。
    《民办教育促进法》对许多问题的规定比较原则、笼统，要真正发挥其对民办教育的促进作用，还必须结合各省实际将其细化为可操作的办法和政策。１．对于民办学校校舍建设用地、引进资金、兴办校办产业、减免税费以及产权问题等亟待解决的问题，要尽快作出法律和政策上的明确规定。２．确立民办教育在不同教育阶段比例、规模的目标，引导民间资本投资教育。３．对不同类型的民办学校从产权制度、体制改革等角度，制订分类引导的政策，促进不同类型民办教育机构的健康发展。
    第三，落实对民办学校的平等待遇，确保公办、民办学校之间公平竞争。
    首先要着力解决民办学校教师在人事档案、职称评定、养老保险、组织关系等方面的问题。一方面可以建立教师人才市场；另一方面公办学校应尽快实行真正意义上的聘任制。应打破公办、民办界限，让公办教师出得去、回得来，毕业生进入民办学校的也可再进入公办学校，最终实现教师的自愿、合理流动。大中专毕业生被民办学校聘任为专任教师，公办学校教师和机关事业单位工作人员经主管部门批准离职到民办教育机构任专任教师，其聘任期间的人事档案由所在地教育局管理，其档案工资按机关事业单位工作人员标准由人事部门负责晋升工资档次。同时要保障民办学校教师在表彰奖励、职称评定、教龄和工龄计算等方面享有与公办学校教师同等的待遇。民办学校学生在升学、就业、社会优待、评优树先等方面享有与同级同类公办学校学生的同等权利。
    为了维护公平竞争秩序，我们建议政府部门按照有关法规对民办教育机构，特别是利用国有资产举办的“民办学校”和各种形式的“改制学校”开展一次全面的清查。对于形形色色的“假民办”应坚决予以取消。公办学校办“假民办学校”，扰乱了教育市场，造成国有资产的流失，使民办学校在生源竞争中处于不公正地位，应立即制止。现在的发展态势应是以民办教育促进公办教育的改革发展，而决不是公办学校搞一校两制，阻碍甚至扼杀民办教育发展。
    第四，出台优惠政策，帮助解决资金问题。
    据我们调查了解，有些地区如河南省已出台一些优惠政策，允许民办高校通过贷款方式获得发展资金，金融部门根据信贷政策，对符合条件的民办高校给予贷款支持。省财政按照省属公办普通高校的贴息办法、贴息比例给予贴息。同时，民办高校还享受与公办高校同等的国家统一规定的税收优惠政策，可以依据学生平均培养成本自主确定招生收费标准。同时，县级以上各级人民政府还可以采取经费资助，以及出租、转让闲置的国有资产等措施，对民办高校予以扶持。对这些好的做法应予以宣传推广，尽快出台相应的优惠政策，切实帮助民办学校解决资金不足的问题，如允许民办学校在抵押、担保、授信贷款额度等方面享受公办学校的同等待遇，鼓励金融机构运用金融、信贷手段支持民办教育事业。政府应出面帮助解决民办学校向银行贷款、学生助学贷款等问题。此外还可以考虑通过设立政府专项基金、社会力量办学表彰基金等措施扶持优绩民办学校。
    第五，采取适当措施，帮助解决生源问题。
    普通教育阶段的民办学校与民办高校在生源问题上各有不同，这里只讲如何解决民办高校的生源紧张问题。我们认为，解决问题的总思路是让学生“进得来，出得去”，为此应采取以下措施：１．政府在审核下达招生计划时，应把民办学校考虑进去，适当增加民办高职院校的统招计划。２．由各省招办确定最低分数线，学校按条件自主招生。符合条件的考生直接到招生学校报名，学校办理录取手续，招生结束统一到省招办办理、备案。３．选择部分学校开办“３＋２”模式高职办学试点。４．允许符合条件的民办高校自己发文凭，国家承认其资格，社会认可。５．对学历文凭试点学校学生，凡取得专科毕业证书落实就业岗位的，办理农转非和派遣手续。６．在民办学校学生中发展党员，提高其社会认同度。７．解决高中毕业生在就读学校所在地的报考问题。
    第六，理顺管理体制。
    首先要解决“谁来管”的问题。政府在不设立专门管理机构的情况下，可以成立一个管理委员会，负责协调政府部门间和政府职能部门内部的管理责任，不要让民办学校单独面对所有职能部门，有事挨个去跑，也不能让所有部门都来管，形成多头管理。
    其次是解决“怎样管”的问题。政府应多做宏观调控、提供服务的事，让民办教育依法、依照市场运行规律自主发展。对民办学校的调整应主要通过市场行为、中介行为来实现。
    发言人主要职务：全国政协常委，民进中央常委、山东省主委，济南大学副校长大会发言１３４号

(责任编辑：戴金胜)