改革上演深度攻坚

　　文/《瞭望新闻周刊》记者袁元

　　走过27年，中国改革进入了一个如何深化的关键时期。

　　在此基础上，如何看待“十五”期间的改革？其大体脉络及阶段性特点为何？下一步改革又将如何推进等，成为“十一五”开局之年各方瞩目的焦点。就此，《瞭望新闻周刊》采访了包括政府决策机构、研究机构、社会学者及中央党校的多位资深人士，并在此基础上形成对“十五”改革的阶段性评析。

　　客观评价“十五“改革

　　视点一：改革在“十五”期间进入攻坚阶段，“完善”社会主义市场经济体制成为重要任务。

　　国家发改委宏观经济研究院的丁元竹研究员告诉记者，市场经济体制的初创阶段已基本过去，十六届三中全会做出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》是改革发生变化的重大标志，社会主义市场体系已经基本建立，进入到深度市场化、完善社会主义市场经济体制的新阶段。

　　“从10年前的建立到10年后的完善，说明改革已经取得了很大进展。但也不能不认识到，完善在这里更现实的含义是攻坚和决战。”国家发改委经济体制综合改革司司长范恒山如是说。

　　在这样的压力和紧迫感之下，“十五”期间的改革攻坚有了推进，特别是在农村税费改革、非公经济的发展、金融改革、股权分置改革等关键领域有了突破。改革也并非十全十美，国企改革、垄断行业改革以及政府改革的不到位，成为下一步改革的攻坚难题。

　　丁元竹认为，如今，改革已经触及到了包括政治体制、社会管理体制在内的核心问题，如今剩下需要完善的都是一些更为复杂的深层次问题，触及的面比较宽，涉及到的利益也比较深，难以推进的原因也是多重的。

　　视点二：改革的聚焦点逐渐从经济领域转向政府改革。

　　“现在改革的聚焦点越来越集中在政府”，国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯分析指出，因为我国几乎所有的改革，最终都是由政府主导和推动的，这些改革能否真正推进，是与政府自身的作为紧密相连的。比如市场化改革、国企、医疗、教育、投资、金融、住房等改革以及事业单位改革、社会管理体制改革能否深入，很大程度上都取决于改革主体本身的改革。而现阶段暴露出的政企不分、政资不分、政事不分、政府与社会中介组织不分，其主要矛盾也都在政府。

　　对此，中央党校叶笃初教授告诉记者，从总体考虑上来看，党领导的这场包括自身完善在内的改革实际上已做了政治、经济、社会、文化领域的配套部署，只是工作安排有先有后，“十五”期间的政治体制改革步伐也已加快。粗线条的来看，在十六大报告以及修改的党章中已包含着关于政治体制改革、政府职能转变、党的自身改革和完善的内容，这正是改革的指导思想。

　　十六届三中全会的第一项议程——政治局向中央委员会述职，作为改革机制体制有序付诸实施的清晰信号曾引起了各界的广泛关注。叶笃初告诉记者，其实早在二中全会上，便已有尝试，这正是党中央从自身做起，自己来改革自己的有益尝试。而《行政许可法》的强力推进、党内监督条例、干部任免制度等相继出台，以及一些单项的、具体的法规的相互配套、多项改革试点的陆续展开，也意在逐步建立民主决策、依法行政、完善监督和廉洁高效的体制机制。

　　视点三：提出了“以人为本”的改革观。

　　由于行政管理体制改革滞后于经济改革，对后者的公正性缺乏有效制约，从而形成了目前社会分配不均、城乡差距、地区差距过大等一系列问题。

　　这样的背景下，如何把握改革的力度、时机和推进速度就显得尤其重要，因此，“以人为本的改革观”的提出，便是强调用协调的办法来调整利益关系。

　　“如今改革触及了根本利益，如何能够保证全体人民在改革中受益”，在丁元竹看来，以人为本的改革观可以为下一步推进改革提供思路。

　　“只有坚持以人为本的改革理念，妥善处理好改革的长远与近期目标的关系，处理好改革的进度、发展的速度和社会的承受程度的关系，平衡改革的利益得失，才能使改革得到广大人民群众的拥护和支持，确保改革的顺利推进。”范恒山这样认为。

　　正因如此，“十五”期间，改革更多地关注到农村、社会事业、就业、收入分配和社会保障体制等领域。

　　视点四：改革的外部环境发生变化，对改革提出新的要求。

　　一方面，随着我国经济规模的增大以及进入人均GDP超过1000美元阶段，社会矛盾由改革初期的经济不发达同人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾，转变为经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；以及广大社会成员公共需求的全面快速增长，同公共服务不到位、公共产品短缺且配置失当的突出矛盾。

　　面对第一个突出矛盾，研究者们认为，应当以可持续发展为中心，进一步完善社会主义市场经济体制。对于第二个突出矛盾，丁元竹分析说，需加快建立社会主义公共服务体制，对于政府向公共服务型政府转型以及其配套改革提出了新的要求。

　　另一方面，与前一阶段改革有重大区别的是，“十五”期间是中国参与经济全球化进程、并逐步按国际规范运作的时期。以入世为标志的国际因素越来越多的影响着改革。而国家发改委研究院的常修泽教授认为，“十一五”期间，开放“倒逼”改革将会更加强烈。

　　视点五：改革推进的条件及社会基础发生重要变化。

　　清华大学社会学系教授孙立平指出，上世纪90年代中期前，基本上是体制变革推动了社会结构的变迁；但90年代中期之后，自改革起便不断发育、分化和演变的利益群体，开始逐步定型为一种相对稳定的社会结构和社会力量的组合，即“结构先于体制定型”。也因之出现定型的新社会力量影响乃至左右体制变革等问题。甚至形成“赢者通吃”的扭曲改革机制。这种扭曲90年代中期以前还主要发生在政策的实施环节，进入“十五”，则开始进入了某些政策制定的层面。而这，是我们必须深刻思索并在下一步改革中应着力纠正的。

　　孙立平指出，要以坚持改革为前提，在肯定改革基本方向的基础上，对当前改革中出现的问题进行理性的梳理和总结，使有关改革的争论从情绪化上升为理性表达。这样才会形成更多的改革共识和推进动力。

　　“十一五”改革的推进策略

　　对于如何推进下一步改革，孙立平给出以下六点建议：

　　首先，将改革的目标要调整为建设一个好的市场体制、一个好的社会体制，能够兼容公正和效率，这也是构建和谐社会、转变增长方式的重要的制度安排。

　　其次，改革要和社会发展的长远考虑相结合，切忌头痛医头脚痛医脚，克服改革上的短期思维。

　　第三，要解决参与和利益表达问题。改革要保证其公正性，就要建立在相关的利益群体对于改革过程的参与以及利益表达的基础之上。

　　第四，适时地转变深化改革的策略。从改革推进的策略来讲，前一个阶段是一个自上而下的阶段，后一个阶段是全面的转型、全面的制度建设，新机制要与此相适应。

　　第五，改革要在法制的保证下进行，造就一个改革“有法有天”的体制。

　　最后，需要超越部门利益的综合协调，避免改革被利益部门主导。

　　而在这一框架下，建立改革的协调、配套机制，加快政府改革成为了关键。“影响我国改革深入的瓶颈不在经济领域，也不在社会领域，而是包括政治体制在内的政府自身的改革。”汪玉凯这样告诉记者。

　　谈及此，中央民族大学法学院熊文钊教授举例说，在目前的机构改革过程中，应该少一些手工操作，建议适当的放开这一领域的研究，采取专家论证的方式，来增加科学合理性。

　　比如，目前证监会、银监会、保监会等这样拥有准司法权、行政处罚、行政许可、审批等公权力的监管机构却被归为国务院事业单位，其分类显然有问题。在进行机构改革的时候，如何对这些机构的性质、地位进行明确的定位，只是一个具体工作安排问题。考虑机构改革问题，关键不在机构的数量，而是管理要素与行政事务本身的内在联系性。

　　汪玉凯指出，政治体制改革的配合和推进也十分必要，如改革干部选拔任用制度、民主监督的制度安排等。对此，叶笃初告诉记者，在中共中央纪委六次全体会议上，中央领导同志的讲话透露出重要的信息，以党章为核心的党内法规制度体系建设已正式启动，包括一系列的民主制度、监督制度，非常明确的提出了完善监督机制、科学合理配置权利，形成“决策权、执行权、监督权”三权互动的结构，这是一个从制度、机制上最大程度上减少权力行使的运行机制，加强了对权力的制约与监督。

　　资料：

　　改革试点知多少

　　农村税费改革

　　2000年，率先在安徽全省进行农村税费改革试点。

　　2001年，国务院发出通知，要求具备条件的省份可以全面推开试点。

　　2002年，进一步扩大试点范围。新增河北、内蒙古、黑龙江等16个省、市、自治区试点，还有沿海经济发达地区，如上海市和浙江省，不享受中央转移支付资金，自费进行改革试点。

　　2003年，税费改革在全国推开，中央财政拿出305亿元用于税费改革的专项转移支付。

　　2004年，在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省（区）的农业税税率降低三个百分点，其余省份农业税税率降低一个百分点。农业税附加随正税同步降低或取消。

　　2005年，全国免征农业税的省份从上年的8个扩大到28个，其他3个省份的国家级贫困县也免征农业税。以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的农村综合改革试点，已在29个省份部分地区展开。

　　2006年1月1日，废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。

　　粮食流通体制改革

　　2000年，浙江成为全国第一个实行粮食购销市场化改革的省份。

　　2001年，将改革范围扩大至全国，重点是浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津八省（直辖市）。第三次粮改由此启动。

　　2004年，《粮食流通管理条例》正式颁布。当年全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。

　　国企改革

　　2004年，“宝钢”集团成功受让“上海宝建”，为大型国企整体转制探索了新途径。7家国有独资的中央企业进行了建立和完善董事会的试点工作。河北、辽宁、黑龙江、上海、江西、湖北、湖南、重庆等省份的国资委在省级国有重点骨干企业开展了总法律顾问试点。“中石油”、“中石化”、“东风汽车”三大集团分离办社会试点基本完成。

　　2005年，宝钢集团等11家国有独资公司建立健全董事会的试点进展顺利。启动厂办大集体改革试点。

　　金融体制改革

　　○证券市场改革：

　　2005年4月，证监会《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，宣布启动股权分置改革试点工作。5月底，证监会宣布将进行第二批上市公司股权分置改革试点工作。

　　○银行改革：

　　2003年，制定并实施国有商业银行股份制改造试点方案。

　　2004年，国有独资商业银行着手进行股份制改造，中国银行、中国建设银行股份制改造试点顺利进行。

　　2005年，商业银行设立基金管理公司试点启动。

　　○农村信用社改革：

　　2003年，酝酿多年的农村信用社改革开始在8个省（市）试点。

　　2004年，在8个省份试点的基础上，又在21个省份全面推开。

　　2005年，深化农村信用社改革试点已经扩大到全国30个省份（西藏没有农村信用社），全国农村信用社包括改革后的农村合作银行、农村商业银行，农业贷款占全部金融机构农业贷款的比重达85%。

　　○境外投资外汇管理改革：

　　自2002年10月以来，国家外汇管理局陆续批准24个省、自治区、直辖市进行境外投资外汇管理改革试点。

　　2005年，改革试点从现有的24个省、自治区、直辖市扩展到全国。

　　财税改革

　　○增值税转型改革：2004年下半年开始，东北地区的部分行业率先进行了增值税转型改革的试点。据初步统计，东北地区三省一市已有4万多户企业享受了扩大增值税抵扣范围政策，累计办理抵扣退税40多亿元。

　　○部门预算改革：2004年，完善定额标准体系，选择人事部等5个中央部门进行了实物费用定额试点；在教科文、经济建设、农业、社保等领域选择一些跨年度重大支出项目进行绩效评价试点。

　　○“收支两条线”管理改革：2004年，增加司法部、信息产业部等7个中央部门试点，地方政府也加大了改革力度。2005年，已在40个中央部门进行了“收支两条线”管理和综合预算改革试点。

　　2005年，部署和实施政府收支分类改革模拟试点，组织中央部门推进财政资金绩效考评试点。

　　○投资体制改革：2005年，启动中央预算内投资项目“代建制”试点。

　　垄断行业改革

　　○电力改革：2003年6月，全面启动东北和华东区域电力市场建设试点工作。

　　2004年6月，东北区域电力市场实施两部制上网电价改革试点，揭开新一轮电价改革的序幕。

　　2005年，东北、华东、南方区域电力市场试点取得积极进展，大用户直接购电试点开始实施，《电力监管条例》颁布实施。

　　○铁路管理体制改革：2004年，5家运输企业股份制改革试点有序展开，分离企业办社会职能进展顺利，3个铁路局（分局）“主辅分离辅业改制”试点着手进行。

　　市场体系建设

　　○商品流通体制改革：2004年，商务部、国家发改委等部门选择部分城市进行商品流通体制改革试点。2005，商务部决定把安徽省作为全国第一家农村商品流通改革和市场建设试点省。

　　○产权交易市场：2004年，京、津、沪三地产权交易机构成为国资委首批产权交易试点单位。

　　社会、文化改革

　　○卫生领域：

　　2003年，开展新型农村合作医疗制度和医疗救助制度试点。

　　2004年，新型农村合作医疗制度试点工作进展顺利；城镇医疗服务体制改革试点的准备工作基本就绪。

　　2005年，新型农村合作医疗制度试点范围扩大到641个县，覆盖人口2.25亿。城市医疗服务体制改革试点着手进行。

　　○社会保障：

　　2004年，吉林、黑龙江两省完善城镇社会保障体系试点进展顺利。

　　2005年，在总结东北三省试点经验的基础上，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。

　　○文化体制改革：

　　2004年，文化体制改革试点工作取得阶段性成果。一批经营性文化单位，主要是电影公司、演出经纪机构和部分艺术表演团体，通过国有独资、国有或民营资本控股、艺术骨干持股等方式进行了股份制改造，实现了改制转企。

　　行政管理体制改革

　　2005年，国务院批准上海浦东新区进行以行政管理体制改革为重点的综合配套改革试点。这既是浦东在高起点上实现更快更好发展的需要，也是为完善社会主义市场经济体制提供示范和样板的需要。（《瞭望新闻周刊》整理）