新华网北京3月9日电题：约束性指标，考验中国政府“执行力”

　　新华社记者 李斌

　　单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%……“十一五”规划纲要草案提出了未来5年我国经济社会发展的一系列指标。

　　在“十五”计划环境指标、能耗指标纷纷“落空”的背景下，这些指标能否实现？正在此间出席两会的代表委员表示，这将是对政府“执行力”的一次重大考验。

　　两大指标“落空”

　　对提出的能耗指标，邱国义委员给予高度肯定：“但我们最关心的，不仅是能耗规划指标所体现出来的实施可持续发展战略的决心，更关注的是能否落到实处。”

　　担心并非没有理由。按照“十五”的能源计划，我国能源消耗每年增长3.26%，单位GDP消耗比“九五”期末降低15%至17%。但是“十五”的实际情况是，能源消耗每年增长10%，每万元GDP能耗比计划指标上升了27%。

　　这叫人怎能不担心？邱国义委员说，这给我们重要警示：转变经济增长方式，提高能源利用效率，涉及多种因素，存在多种矛盾，绝非一纸令下就能立即落实。

　　“‘十五’计划对环境的要求也基本落空了。”来自宁波的陈守义委员和邱国义委员颇有同感，“十五”计划提出了环境目标——“城乡特别是大中城市环境质量得到明显改善。要抓紧治理大气污染、水污染，‘两控区’的二氧化硫排放量要降低20%。”

　　但现实情况令人扼腕：全国二氧化硫排放量比5年前不降反升。三分之二城市人口生活在中度以上的大气污染环境中。全国58%的河流水质处于中度或严重的污染，一半以上的城市市区地下水污染严重。

　　法太“软” 腰不“硬”

　　每年发生环境污染事故高达1500至2000起，每年发生环境违法案件多达2万多起……是什么造成这些事故和案件层出不穷？是什么导致“十五”能耗和环境指标纷纷“落空”？

　　专门就此进行调研的陈守义委员直言：布局性的环境隐患和结构性的环境风险，固然是我国进入环境污染事故高发期的客观原因，但一些地方政府片面追求经济指标，把单纯的经济增长等同于经济发展，也是环境污染事件居高不下的直接原因。

　　“一些地方政府和企业之所以敢于置环保事业于不顾，恰恰是法律法规偏软、环保执法腰杆不硬、企业违法成本太低和缺乏对有关官员的管理问责所导致的。”

　　陈守义委员举例说明：

　　——由于惩戒力度小、缺乏现场强制手段，环保执法在我国屡屡遭遇“制度困局”。2003年，上海某化工厂以执法部门没有直接证据为由，将上海市环保部门告上法庭。2004年山西、江苏等12个省市发生暴力抗法事件120多起。

　　——违法成本远远低于守法成本。2005年某地一发电厂负责人甩出120万元，拒绝环保检查。2004年沱江污染损失两个亿，而最高处罚额度才100万元。

　　——有关资料显示，虽然每年环境违法事件多达2万多起，但是近8年中，以破坏环境而被追究刑事责任的仅有3起。“主要是执法不严。”来自企业的金志国代表实话实说，“现行法律缺乏责任追究机制。在经济优先的指导思想下，不少地方政府对开发者和生产者违反环境保护法的行为睁一只眼，闭一只眼。”

　　“指标之所以落空，正是因为缺乏强大的执行力的保障。” 陈守义委员分析说。

　　执行力从哪里来？

　　面对“十一五”的新挑战，代表委员纷纷建议，必须大力增强“十一五”规划的执行力，才能确保单位GDP能耗指标等一系列目标的实现。

　　对目前盛行的“环保风暴”和行政处罚，陈守义委员表示怀疑：“依靠一年一次的‘风暴’是无济于事的，必须强化环境保护的执行力。”他建议建立环保问责制度，把环境保护纳入领导干部的考核内容，对重特大环境污染事故必须依法追究有关官员和相关责任人的法律责任。

　　针对环保执法陷入制度困局，金志国代表建议，要调整对地方政府的绩效评价体系，建立包括环保指标、能源消耗指标在内的更为开放的区域社会指标体系。另外，要逐步修订完善环境保护法，使之成为一部真正的环保大法，使环保执法的“腰杆子”硬起来。

　　“单位GDP能耗降低20%左右，其难度要比GDP增长20%大得多，将是对各级政府执行力的重大考验。”邱国义委员建议给单位GDP能耗降低20%左右算一笔细账，进行分解，“动员和组织全社会力量来实现我们的目标，这应该是政府增强执行力的重要内容。算清楚了，知己知彼了，才能调动大家的积极性、主动性和创造性。”

　　法制、体制、机制三管齐下，强化政府的执行力。邱国义委员还建议，我国应该采取一系列措施，尽快建立全新的经济社会可持续发展考核体系；将单位GDP能耗指标纳入干部的政绩考核体系；抓好钢铁、水泥等重点高能耗行业的节能；尽快出台能源法等。