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■行政立法“技术含量”越来越高
潘洪其（以下简称“潘”）：推动和完善行政立法，是今年全国两会上代表、委员讨论比较集中的一个热点话题。如全国政协委员陈勋儒建议，要强化程序正当原则，完善行政立法的程序控制，着力建立立法回避制度、立法公开制度。凡与所制定的行政法规、规章有直接利益关系的行政部门，均不得参与该行政立法的起草工作。健全行政法规、规章的备案审查制度，建立对行政法规、规章的司法审查机制，加强行政立法监督。
作为一名资深法学家，您从上世纪80年代就参与了《行政处罚法》、《行政诉讼法》等法律的立法工作。从中国的实际出发，您认为，在现代社会的立法体系中，行政立法具有什么样的地位？
姜明安（以下简称“姜”）：自20世纪以来，各国的行政机关或根据立法机关的委托，或根据宪法、组织法的直接授权，大量地制定行政法规和规章，一定程度上将行政与立法合为一体。自20世纪中期以后，各国行政机关立法的数量更是大大超过立法机关立法的数量，中国也是如此，改革开放以后行政立法的发展明显加快。
之所以出现这种情况，主要是因为随着科技进步和经济迅猛发展，各种社会关系越来越复杂，需要数量越来越多的法律规范进行调整，而代议机关因其规模、时间和专业能力的限制，其立法远远适应不了社会发展需求。而由于行政机关直接从事对社会经济活动的管理，且公务员大多对社会经济事务具有专门知识和专门技能，故代议机关有必要将大量具有较高“技术含量”的立法任务委托行政机关去完成。
■“三乱”、“四滥”源自“两权合一”
潘：从世界范围看，中国行政立法处于怎样的水平？
姜：1949年以来，国家立法机关制定的法律不过几百件，而国家行政机关制定的行政法规和规章却多达数万件。
潘：根据陈勋儒委员提供的数据，截止到2005年底，国务院制定了近千件行政法规，国务院各部门和地方政府共制定规章50000多件。看来，中国的行政立法与世界的发展水平是基本相适应的。
姜：中国的行政立法也是为了解决社会法律需求剧增与立法机关法律供给严重不足的矛盾。如果仅靠全国人大和全国人大常委会制定的几百件法律，而没有国务院和国务院各部门及省市人民政府制定的这几万件行政法规和规章，我国市场经济发展所需要的秩序是不可想象的。
同时必须看到，行政权与立法权相结合，违反了公权力应当“分离制约”的原则，其必然导致腐败、侵权，几乎是一个不可避免的规律。因为行政部门及其工作人员不是天使，既让他们执法，又让他们为自己立法，还要让他们抵制权力的诱惑，自然是有点让他们勉为其难了。想想社会上的乱罚款、乱收费、滥审批等“三乱”、“四滥”久治不愈的顽症，其根源就在于行政机关执法、立法的“两权合一”。
■将行政立法权与行政执法权适当分离
潘：行政立法既是现代社会的必需，同时又违反了公权力“分离制约”的原则，这个矛盾如何解决？
姜：可以将行政立法权和行政执法权适当分离，确立行政执法部门不能就自己的执法事务进行立法的制度。至于行政立法的制约，除了可以设计行政立法权和行政执法权的内部制约机制外，更重要的是可以加强公众参与、法制监督（包括权力机关的监督、司法监督、舆论监督）等外部制约机制。
潘：目前行政立法在公众参与方面做得如何？
姜：法律规定，行政机关制定行政法规、规章应通过召开座谈会、听证会、论证会等形式和途径，广泛听取公民、法人和其他组织的意见。近年来，国务院及其部门和各地政府在行政立法实践中，也不断进行公众参与的实验和探索，但进展并不完全令人满意。
仅以行政立法听证为例，首先，哪些法规、规章要听证，完全由行政机关自由裁量决定。其次，哪些公众参与，也完全由行政机关自由裁量决定。第三，法规、规章的草案和相关背景材料是否事前要通过媒体向社会公布，也由行政机关自行决定，实际上大多是不公布的。第四，听证会上各方的意见是否为行政立法机关的每个立法者知悉，他们在立法时是否将这些意见作为依据之一，目前在制度上并无明确保障。
潘：法制监督方面的情况呢？
姜：全国人大和地方人大从权力机关的角度监督行政立法，目前法律虽有规定，但操作性不强，实践中几乎没有人大撤销行政法规或规章的实例。司法监督方面最大的缺陷是，法院按规定不能受理行政相对人对行政立法（抽象行政行为）提起的诉讼。上述所有问题都亟待从制度上加以改进。
两会开讲
关键词：行政立法
嘉宾：北京大学法学院教授 姜明安
主持：本报评论员 潘洪其
精彩片断
■中国的行政立法也是为了解决社会法律需求剧增与立法机关法律供给严重不足的矛盾。
■行政权与立法权相结合，违反了公权力应当“分离制约”的原则，其必然导致腐败、侵权，几乎是一个不可避免的规律。 | 
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