案 由： 关于尽快制定《中华人民共和国慈善事业促进法》的提案

　　审查意见：建议国务院交民政部研究办理

　　提案人： 王克英

　　内 容:

　　慈善事业是我国社会救助体系的重要组成部分，在促进社会公平、维护社会稳定、实现共同富裕等方面均能发挥重要的作用，并直接关系到构建社会主义和谐社会和社会稳定的大局。

　　慈善事业的发展，需要政策法规的保障和推动。现阶段我国慈善方面的政策法规，主要是全国人大颁布实施的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，国务院发布的《社会团体管理管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，以及财政部、民政部、国家税务总局、海关总署等部门制定的有关规章。这些政策法规，对近年来我国慈善事业的发展起到了一定的促进作用。

　　但是从总体上看，我国有关慈善事业的政策法规仍滞后于慈善事业的发展需要，已成为制约慈善事业向广度和深度发展的一个重要因素。主要表现为三个方面。

　　一是慈善事业政策法规体系不完善。迄今为止，我国还没有制定用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性的《慈善法》或《慈善事业促进法》等基本法规。慈善事业的进入、评估、监管、激励、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整的法律框架尚未形成。涉及慈善组织、慈善捐赠、慈善义工和慈善事业监督管理等方面的内容，散见于相关的法律、行政规章和政策性文件中，尚不集中和完备，有的至今仍无全国性的专项法规。政策法规体系的不完善，直接影响了慈善组织的发育和慈善事业的发展。当前我国的慈善组织的数量少，慈善募捐能力弱。在组织形式上，我国现存的慈善组织中绝大部分其主体是政府举办的慈善组织，属于典型的二政府组织。我国登记注册的民间组织有28万多个，但纯粹意义上的慈善组织却只有100多个，而美国非营利性慈善组织有140万个。在捐赠方式上，行政劝募是主导，主要通过单位对口扶助、赈灾捐赠等指令性劝募来进行慈善筹款活动，募捐的志愿性和社会化程度不高，公众参与度低。据统计，我国现有的慈善组织募集的资金仅占GDP的0.1%。1998年洪水大灾，我国人均慈善捐赠也只有1美元。而在美国，70%以上的家庭对慈善事业都有某种程度的捐赠，平均每年每个家庭捐赠900美元。

　　二是法规的可操作性不强。《公益事业捐赠法》是在98年抗洪捐赠的基础上仓促出台的，它有两个显著特点：一是虽然原则性强，但缺乏落实的实施细则；二是与其它法律体系的衔接力度不够。在慈善工作实践中，《公益事业捐赠法》的可操作性不强，致使慈善捐赠以及慈善事业的管理、监督等方面问题突出。现社会上多头募捐现象严重，募捐极不规范；部分慈善组织对资金的筹集、捐赠项目和资金的投向未能如实向社会公布；社会捐赠资金在管理、使用过程中还存在一些普遍性问题，资金的安全性还存在隐患；有的组织把自愿捐赠活动转为变相摊派，挪用甚至侵占捐赠款；有的组织以捐赠为名从事营利活动；一些企业借慈善之名，行宣传之实，出现事前承诺、事后赖账的现象，甚至出现借捐赠名义行骗、促销等违法行为。

　　三是现行的慈善事业政策法规中的部分规定不尽合理。比如对企业捐赠慈善事业的税收减免比例偏低。《中华人民共和国企业所得税暂行管理条例》规定：纳税人用于公益事业的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内部分，准予扣除。据此规定，如果企业捐赠款物的金额超过企业当年税前利润的3%，超额部分还需要交纳企业所得税，导致企业捐赠越多，纳税也就越多的结果，影响了企业向慈善事业捐赠的积极性。调查显示，目前国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠记录的却不超过10万家，即99%的企业从来没有参加过捐赠。

　　为了强化对慈善事业的依法行政和监管的力度，创造更有利的慈善事业发展的法治环境，全面规范和促进慈善事业的健康有序发展，建议尽快制定出台《中华人民共和国慈善事业促进法》，对我国慈善事业的发展做出基本的和战略的定位，同时，根据我国的国情和慈善事业的发展现状，着重解决以下方面的问题：1.明确慈善机构独立的法人地位，并对其性质、职能、任务及其管理、运行基本准则做出规范，以培育和发展慈善组织，加强慈善组织建设，为发展慈善事业提供组织保障。2.提高捐赠的税收减免比例，简化免税程序，鼓励和引导企业、团体和个人向慈善事业捐赠，以壮大慈善事业发展的物质基础。3.规范社会募捐行为，完善社会捐赠资金、物品的管理，健全社会公示制度，强化处罚措施。确保社会捐赠款物使用安全有效，确保捐赠人的意愿得到有效落实，提高慈善组织的社会公信力。4.调整政府与慈善组织的关系，改变目前我国慈善组织过分依附政府的倾向。各级政府要从行政干预转变为通过经济、法律手段间接干预来监控其活动，建立政府与社会共同参与的管理体系，形成政府、慈善组织、企业和公民四位一体的良好互动和协同机制。