案 由： 关于进一步加强我国会计师事务所制度建设的提案

　　审查意见：建议国务院交财政部会同国资委、证监会研究办理

　　提案人： 民革中央

　　内 容:

　　会计的基本职能在于提供反映会计主体经济活动的信息，即向有关利益关系人提供客观、公正和有用的信息，以利于其做出正确的判断和决策。但在现实经济生活中，会计信息失真问题已成为当前社会一个急待根治的顽症，其危害在相当程度上影响了我国市场经济的诚信体系建设。近年来，关于此方面的事件也层出不穷，包括许多上市公司在内的所谓企业法人治理结构相对完善的公司也因为出于不同的目的，在主观上导致会计信息失真。2001年，国家审计署在对16家具有上市公司年度财务报告审计资格的会计师事务所完成的审计业务质量检查中发现，在抽查的32份审计报告中有23份严重失实，占抽查数的71.9%；涉及会计师事务所14家，占抽查数的43.8%；造成财务会计信息虚假71.43亿元，涉及注册会计师41名。除上述上市公司外，一些中央企业也有严重违规情况。审计署审计长李金华在《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提到中央企业有5户企业多计利润46亿元，主要是企业领导人员考虑企业经营业绩或为了完成上级的利润考核指标，人为少计成本费用造成的；5户企业少计利润30亿元，主要是多计成本费用造成的。问题的产生是和我国当前会计师事务所制度建设缺失有着直接的关系。

　　我们认为，当前会计信息失真有如下原因：

　　一、有限责任事务所的组织形式是造成会计信息失真的本质因素按照《中华人民共和国注册会计师法》第二十三、第二十四条的规定，会计师事务所有两种基本组织形式，即合伙制的会计师事务所和有限责任的会计师事务所，前者是依照《中华人民共和国合伙企业法》设立的，后者是依照《中华人民共和国公司法》设立，二者的本质区别在于出现风险后是否承担连带清偿责任，就是说，该项责任的清偿是否直至清偿完毕。勿庸置疑，为了避免更大的风险，多数经营者都采用了后者的设立方式。目前，我国实行合伙制的会计师事务所不足10%，而且更令人担忧的是，全国70余家具有对上市公司、证券业务审计资格的会计师事务所几乎全部都是有限责任制。因此，这在一定程度上就造成会计师事务所只顾片面追求自身利益最大化，而忽视公众利益和职业道德。

　　二、恶性竞争的直接后果造成审计程序的弱化

　　虽然我国注册会计师总量还未饱和，但由于会计师事务所的数量比较多，又没形成规模，因而在审计市场资源总量一定的情况下，各事务所之间的业务此长彼消，即存在着利益冲突。所以以审计为会计市场服务为主的格局，目前基本处于低价竞争阶段，许多事务所不惜恶性降价，把本应分配执业人员的份额变成了回扣，一些审计人员在不能得到预期回报的情况下，减少必需的审计程序，将审计风险和审计质量抛于脑后。而事务所的经营者为减少支出，不得不聘用一些素质较低的人员，减省一些质量控制程序，甚至有只看报表就签字、盖章的情形。据四川省注册会计师协会发布的消息，为了避免客户的流失，很多事务所的收费在正常基础上打个四五折是非常普遍的事情。

　　三、审计人员的素质影响了职业判断的能力

　　我国注册会计师行业起步晚，不仅总量不能满足经济发展的需求，而且整体素质不高。注册会计师有部分是没有经过资格考试的，年龄偏大，缺乏必要的现代会计知识，在执业中仍残留着原国家行政管理人员的一些思维惯性，执业水平不高；后续教育培训不到位，注册会计师大多不能及时跟上知识更新的步伐，职业判断能力没有质的提高，不能及时发现新问题。

　　四、对会计事务所的聘用机制降低了事务所的独立性

　　对一些国有及部分上市公司，因国有法人股仍占有控股地位，这就造成公司的审计委托人士实际上是公司的经营管理层，即由管理层聘请会计师事务所来审计监督管理者自己的行为，这种委托代理关系势必降低了注册会计师的独立性。独立性是注册会计师的生命，丧失独立性的注册会计师肯定无法对这些公司进行公正、真实的会计信息披露。此外，一些规定对现有审计市场的集中管理也有不利影响，主要体现在注册会计师业务被肢解，比如注册房地产估价师、注册地价师、司法会计鉴定、注册税务师等的存在。这些本来可以由注册会计师承办的业务却要分成许多块，不但使注册会计师的市场份额越来越小，而且对中介行业的监管难度加大，同时也加大了企业的成本。还有一个需要引起高度重视的问题，即政府压力也是会计信息失真的一个不容忽视的因素。国家会计学院诚信教育教材开发组的调查表明，虚假会计报告的主要原因是政府行政干预（约占54.55%）（引自中国会计事业网站《我国会计信息失真法律责任分析》）。这里除了官本思想外，还与当地政府领导人过于关注政绩有直接联系。

　　为此，我们提出如下建议：

　　一、从立法上，推进以有限合伙制为目标的事务所二次改制会计事务所组织形式应当以对会计报表审计质量承担连带责任为要求设立。独立审计发展的历史证明，合伙制是事务所的最佳组织形式。合伙制有无限合伙制与有限合伙制之分。无限责任合伙制的每名合伙人不仅要对自身行为负责，还要为其他人在执业中的错误承担责任，风险过大，不利于我国会计师事务所现状的发展。而在有限合伙制的组织形式下，因审计违规造成赔付时，有过错合伙人要承担无限连带责任，而无过错合伙人则不需承担连带责任。这样的体制既有助于保护投资者或其他委托人的利益，又免除了无过错合伙人遭株连的风险，可作为事务所二次改制的目标模式。为此，建议对《中华人民共和国注册会计师法》中关于事务所设立的前置条件进行修订。

　　二、改革委托机制和收费方式

　　注册会计师的生命就在于其独立性，即其组织地位和财务利益都必须独立于被审单位。在我国的社会审计实务中，很多是由管理层委托并支付费用，这在实质上和形式上均未有独立。据了解，最近四川省国资委明确规定，国有及国有控股企业清产核资、产权变动与评估等不得再自行聘用中介，由国资委通过比选的方式确定中介机构。此举比起以前是进步，独立性也有所提高，可以借鉴。

　　对于上市公司这类公众公司，建议在政府职能部门（如证券监督管理部门）下设管理办公室全面代行上市公司自行委托事务所的方式，由该办公室直接委托审计机构对上市公司的法定报告进行审计，这样也提高了独立性，而费用由上市公司直接依照资产总额的一定比例先期预缴该办公室。

　　三、实施缩短轮换时间和双重审计制度

　　中国证监会与财政部2003年联合发布了《关于证券期货审计业务签字注册会计师定期轮换的规定》，要求签字注册会计师和审计项目负责人为同一被审计客户连续提供审计服务的期限，一般情况下不得超过5年。但此规定未涉及会计师事务所。结合我国的实际情况，建议将事务所和项目负责人同时轮换，并将轮换时间缩短到3年。这样，不管是注册会计师还是会计事务所都不会在不长的时间里与被审单位过度亲密，影响独立性。

　　对于上市公司，可通过增强独立董事独立性的方式，改变独立董事目前的责、权、利不对等状况，充分行使独立董事权力，有条件的，可由独立董事提议对尚存疑虑的事项进行专题或全面审计，并自行聘任事务所。

　　四、对会计师事务所建立必要的激励和惩戒机制合伙制会计师事务所是构建诚信社会的先行者，目前自身的发展又受制于组织形式，它既要承担无限连带清偿的责任，又要承受市场无序恶性竞争的考验，可说步履维艰。所以，建议有关部门可考虑在一定程度范围内对合伙制会计事务所给予业务引导、税收等政策方面的扶持。

　　参照国家税务总局对长期拖欠税款单位进行公示的做法，除按照《中国注册会计师法》有关条例对违规会计师事务所、注册会计师进行处罚外，建议制定一些地方性法规，在有影响的媒体上公示违规会计师事务所、注册会计师的名单及行为，并视情节轻重判定市场禁入者。