文/《瞭望新闻周刊》记者黄海霞汤耀国 实习记者覃晓

　　在刚刚落幕的“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中强调，“全面完成今年和‘十一五’期间的任务，对各级政府提出了更高的要求”；进而对加强政府自身改革和建设作了具体部署；并要求提高政府执行力和公信力。

　　接受《瞭望新闻周刊》采访的有关专家认为，对政府自身改革的突出强调，以及将“执行力”概念首次明确写进政府工作报告，显见中央对政府自身改革的力度将进一步加大。

　　从新阶段政府改革的难处着手

　　今年的政府工作报告和人大代表高票通过的“十一五”规划纲要，要求必须以更大的决心加快推进各项改革。权威人士指出，如果说过去的改革是以经济体制改革为主轴，那么“十一五”期间则是以行政管理体制改革为枢纽来带动其他改革。

　　国家行政学院副院长唐铁汉在接受《瞭望新闻周刊》采访时指出，新阶段行政管理体制改革的难点有五：

　　一是经济体制改革与政治体制改革以及其他改革更紧密地交织在一起，改革的整体性和配套性更强了，难度加大了；

　　二是对政府自身改革的要求高了，长期作为改革领导者、组织者和推动者的政府部门，在深化改革的过程中本身也成了改革的对象，需要大幅度地减少和放弃自身拥有的权力和利益；

　　三是改革越深入，对按照客观规律办事和依法行政的要求就越高，由以行政手段为主的管理方式转向主要依靠经济的和法律的手段进行管理，不是一件容易的事情；

　　四是人民群众对公共服务的需求越来越高，对切身利益的关注度越来越强，不仅要参与改革，而且更要求分享改革的成果；

　　五是行政管理体制改革不仅要考虑国内的情况，而且受国际形势变化的影响，要求更高了。

　　“目前最大的问题就是行政体制在某些地方有明显的向旧体制复归的趋势，”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯对《瞭望新闻周刊》说，不少部门为了强化部门利益，取消了一些鸡毛蒜皮的事项审批权，但却在更重要的方面加强了权力；中央和地方在财权和事权方面的矛盾突出。分税制改革后，中央财政增加，一些地方的财政削弱，转移支付制度不规范，发达地区和落后地区在财力上的差距拉大。事权在法律上没有明确的划分，这反过来又诱发了地方政府增加审批权和收费渠道的行为。汪玉凯表示，政府在公共政策的制定方面仍有结构性的失误，“看病难”、“上学难”的重要原因之一就是财政支出结构过偏，对医疗、教育等社会事业的支出过少，行政支出过多。此外，公共政策的制定越来越受到强势利益群体的影响，弱势群体的影响越来越小，这是收入分配差距拉大、社会矛盾加剧的主要原因；政府到现在还难以有效控制内部的腐败行为，自我纠错能力偏弱。政府改革离不开进一步转变职能，而转变职能的每一件事都是由广大公务员具体去做的，也就是“执行力”的问题。

　　因此，国家行政学院公共管理教研部教授刘熙瑞向本刊记者特别强调，今后政府改革的难点还在于，一方面怎样使全党特别是广大公务员认识到政府自身改革的重要性，把思想和行动统一到五中全会精神上来。另一方面政府必须增强自我改革的意识，以转变政府职能和改变政府对社会经济的管理方式为重点，尽快使市场在资源配置中发挥基础性作用。达此目的关键显然在于政府的自我限制。必须从给市场“松绑”开始，按照建设服务型政府、法治政府和责任政府的思路解决政府直接投资问题、大量浪费资源问题、粗放型经济增长方式问题、环境破坏压力增大问题和收入分配差距扩大问题。当然，这些需要超越部门利益、集团利益的狭隘眼界，也会影响到公务员群体的利益，阻力肯定是不小的。行政管理体制改革是重点

　　经过27年的改革开放，各界对进一步深化改革已基本达成这样的共识：如果没有行政管理体制改革的深入和有效推进，国有企业改革、金融体制改革、财税体制改革以及医疗、教育、科技、社会管理体制改革等，都将难以取得实质性的进展。

　　也就是说，“十一五”期间，以行政管理体制改革为中心的政府自身改革，推进的力度和进展的程度，将直接影响到其他各项改革的进展。接受《瞭望新闻周刊》采访的专家认为，行政管理体制改革的切入点或“抓手”，是政府自身改革，政府自身行为能否规范，能否代表公平正义，能否有效抑制官员腐败，尽快建立新的治理模式，则是行政管理体制改革的重点。中央对这一点知之甚深。政府工作报告对加快推进行政管理体制改革有明确任务要求；“十一五”规划纲要也提出着力推进行政管理体制改革，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

　　接受《瞭望新闻周刊》采访的专家和学者们一致认为，行政管理体制改革的目标应实现两个转变，即由管治型政府转变为服务型政府，由单一的经济建设型政府转变为公共治理型政府。

　　中央党校研究室副主任周天勇教授认为，从社会公平角度考虑，行政管理体制改革要调整财政支出结构，以民为本，加快教育、卫生和公用事业的改革，减少行政支出；从经济发展层面来看，清理审批和收费应成为今后五年行政管理体制改革的重点目标。部门与利益分离，执法和收费分离，在清理审批和收费的同时加快转变政府职能：清理行政管理改革方面的“半拉子工程”。前几年曾有统计，从中央到地方行政审批有2万多项，许多进行了清理，有的从审批制改为核准制，有的改为备案制，有的变成特别许可制。但是，不知道为什么，企业普遍反映现在办事比改革前也简化不了多少。由于没有配套措施，政府各机构的职能没有真正转变，公务员没有从行政管理向公共服务转变，实则形成了改革的“半拉子工程”。重新审视财政体制改革。财政部门的“收支两条线”改革，一是在某种程度上将不少应当被清理的不合理的收费和罚款合法化了；二是各级财政期望这些部门为其总的财政增加收入或者更多地减轻财政的差额支出负担，实行了“超收奖励、罚款分成”办法，这种管理方式容易刺激被授权的各机构和公务员巧立名目、违规敛财的行为。中央与地方的财权和事务关系急需调整。相关数据显示，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，特别是县乡级财政在整个财政收入中所占的比重更低。这说明我们的分税制在明显提高中央政府财政收入的同时，给地方政府带来了一定的事权与财权不统一、收支不平衡等问题。财政的预算外收入及其支出应当向“两会”说明。目前，全国各级政府统计内的预算外收入高达5000亿元，统计外的预算外收入至少5000亿元，这些收入绝大部分来源于相关政府部门的收费和罚款，而那些通过收费形成的公共资金，成为各个部门利益的一块“自留地”，查不清，道不明，更无监督可言。政府收入，预算外一块，制度外还有一块，不仅人大管不着，就连财政、审计部门也拿它没办法。改革妨碍创业和就业的政府各种体制。中国的就业难，究其原因，一是各方规制太严，办个体户、微型企业的体制和政策环境不佳；二是对大量能增加就业的个体、微型企业收费罚款有时比大企业还沉重；三是微型和中小企业基本上融不到资。如此，不仅不能增加就业，反而因企业生存困难而萎缩现有的就业，并由此引发因就业和就业压力产生的一些社会不稳定因素。改革政府各部门和各行政授权单位重复、交叉执法，扰乱秩序和骚扰民众的局面。目前，地方执法的有工商、质检、城管、卫生、环保、劳动等许多部门。这些部门处事的重复交叉或执法不当，往往会扰乱正常的市场秩序。

　　以民为本，加快教育、卫生和公用事业的改革。这些部门和准公益性企业收费高、服务差，社会不满意度居高不下。

　　建设服务型政府条件基本成熟

　　根据中央部署，“十一五”期间，转变政府职能，建设服务型政府，是摆在各级政府面前的重要而紧迫的任务。

　　国家行政学院副院长唐铁汉认为，深化行政管理体制改革，要以服务型政府建设作为切入点。理由是，建设服务型政府，可以起到牵一发动全身的作用，促进行政管理体制改革的全面推进。他从四个方面作了解析：

　　建设服务型政府，从中央到地方都进行了有益探索，中央和地方政府以及理论界对建设服务型政府已经达成共识。无论从服务型政府的理论探索来看，还是从我国服务型政府建设的实践来看，在全国推广服务型政府建设的条件已经基本成熟。

　　建设服务型政府是落实科学发展观、统筹经济与社会发展、化解社会矛盾与维护社会稳定的总抓手。公共服务具有调节收入分配、促进社会和谐的功能。强化政府公共服务职能，完善社会保障、社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，是维护人民群众根本利益、保障弱势群体利益、保持社会利益均衡的根本措施。建设服务型政府，也是对经济波动与经济周期进行有效调控的重要手段，政府公共服务支出能自动调节社会总需求，达到抑制消费或拉动需求的目的。建设服务型政府就是要解决政府管理中为谁服务、谁来服务、服务什么、怎样服务等关键问题，因而是深化行政管理体制改革的关键环节。服务型政府建设的根本指导思想是为人民群众提供优质高效的公共产品与公共服务，为企业发展创造优良的服务环境，是“为谁服务”的问题；服务型政府是由以政府为主的公共部门来提供公共服务，是由政府部门、政府服务类机构、公共服务事业法人共同提供公共服务，是“谁来服务”的问题；服务型政府所提供的服务包括维护性、经济性和社会性公共服务等部分，包括为实现公民权利、促进经济发展、推进社会进步而提供的公共服务，是“服务什么”的问题；服务型政府主张转变政府管理方式，建设法治政府、责任政府、阳光政府、电子政府和高效政府，其实质是以最有效的方式提供给人民群众最满意的公共服务，是“怎样服务”的问题。以建设服务型政府为切入点，可以统筹行政管理体制改革的各个方面。建设服务型政府要求推进政府职能转变，完善社会管理与公共服务职能；要求改革政府机构、调整中央与地方的职能配置、准确定位各级政府与各政府部门的职责；要求推进依法行政，规范政府的公共服务行为，落实政府的公共服务责任；还要求转变政府管理方式，以高效、便民、负责的方式提供服务。同时，要求采取适应民众要求的、有回应性的公共政策与社会政策等。“做什么”和“怎样做”

　　“十一五”规划纲要提出，要按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。政府工作报告要求更加明确：坚决把不该由政府管理的事交给市场、企业、社会组织和中介机构。

　　刘熙瑞认为，“十一五”期间的政府改革内容将是多方面的。它既包括继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开以及减少和规范行政审批问题，又包括如何全面履行政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能问题；既包括深化政府机构改革、优化组织结构、减少行政层级、理顺职责分工问题，又包括如何推进电子政务、发展现代行政和民主行政问题；既包括如何深化政府投资体制改革、健全政府投资决策责任制度问题，又包括加快建设法治政府、全面推进依法行政、强化对政府的约束问题；还有如何健全科学民主的决策机制和强化公民行政监督机制等问题。他特别提醒，这些问题的解决都有一定的难度，因为改革已到了攻坚阶段，而问题又交叉、连结在一起，必须通盘给予解决。清华大学公共管理学院公共政策研究所副所长彭宗超在与《瞭望新闻周刊》记者对话时分析说，“十一五”期间，我们的改革方向应该紧紧围绕执政为民这一根本理念，关注社会不公这一核心，加快收入分配改革，缩小收入差距；要多多关注社会弱势群体以及全社会的福利事业，加大社会保障体制改革，让更多的人从改革中受益，减缓社会矛盾，构建和谐社会。同时，政府有限的资源应该用在一些真正的公共物品的提供上，其他有些准公共物品要更多地允许社会资本和私人资本的投入。应该强调绩效导向的政府职能转变和机构改革以及人事改革，扩大政府决策中的公民参与度。还要有改革转型期中突发事件的管控方式方法，以危机管理、服务型政府、电子政府等促进政府职能转变。五年后的政府将是个什么样子？汪玉凯的预测是：政府的服务意识将更强；信息化水平更高，公开度更高，更加透明、公平；权力运作更加规范，政府行为得到比较好的控制；通过《公务员法》的实施，公务员素质将得到更大提高。

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　　规范政府经济职能

　　有关专家认为，“十一五”政府改革的关键，是规范政府的经济职能。随着市场功能的逐步增强，以往政府经济职能缺乏明确界定和约束的状况势必改变。

　　政府贯彻以经济建设为中心，不等于政府要主导资源配置，干预微观经济活动，或代替企业招商引资，甚至直接从事生产经营活动。政府发挥经济调节职能，主要是保持宏观经济的稳定，维护市场竞争秩序，提供足够的信息服务，通过政策和法规合理引导资源配置。政府的经济职能规范了，公共服务和社会管理的职能就能得到加强。从近两年宏观调控的实践看，经济手段在调控投资过快增长中收效不明显，与一些地方政府过于追求地区生产总值快速增长有直接关系。面对国家的调控政策，一些地方政府或等待观望，或强调自身的特殊情况，或强调相关产业投资膨胀是企业行为，政府不应干预，从而使经济调控手段的有效性大打折扣。“十一五”期间，在充分发挥地方政府主动性、积极性的基础上，应明确界定各级政府的经济职能。地方政府行为与现行财税体制有关。固定资产投资规模越大，工业特别是容易增加产值的重化工业发展越快，越有助于财政增收，容易刺激地方不顾资源和环境条件，盲目发展重化工业。近些年来，地方财政缺口需要由转移支付来弥补，而增加的转移支付主要用于工资上调和社会保障补助，一般性转移支付规模虽然增长较快，但远不能满足基本公共服务均等化的需要。由于地区间财力不均衡，部分地区财政收支矛盾突出，迫使一些地方政府为解决吃饭问题，不顾能力和条件追求地区生产总值高增长。（《望新闻周刊》整理）