《瞭望》文章：国务院制定工作要点 分解政府责任

　　让行政权力运作于“阳光”之下，强化有利于对行政行为的进一步规范和责任追究

　　文/《瞭望新闻周刊》记者顾卫临

　　当两会内外共商国是的热烈气氛渐渐平静，于本月22日向社会公布的《国务院2006年工作要点》，再次将人们的心弦触动，使人们的目光聚拢。

　　的确，仅仅是第一次以全文本的方式在网上向社会公布中央政府全年的工作要点本身，就足以令人欣慰了。这显示着一份充分的自信和自觉接受人民群众监督的勇气，也表达着政府对人民知情权、监督权的尊重。

　　然而，这份长达万言有余的工作要点，其新意远不止于此。正如有关专家在接受《瞭望新闻周刊》记者采访时表示的那样：作为“十一五”规划开局之年的国务院工作要点，是对全国人大通过的《政府工作报告》的具体化，既与过去的工作相衔接，又紧扣“十一五”规划明确的政府工作重点，不仅使“十一五”规划真正开始从“蓝图”进入了实施阶段，而且以此为契机，使政府自身的改革在履职过程中得到进一步推进和深化。

　　“责任政府”形象凸显

　　事实上，确定一年的“工作要点”并非为今年所新推。本届政府自2003年履职以来，每年根据《政府工作报告》的部署制定年度“工作要点”已是惯例。今年这个“惯例”之所以格外吸引媒体和公众“眼球”，除了政府越来越开放——任何人都可以通过网络直接向政府甚至向总理本人提出问题、表达意愿，使人们对与经济社会发展以及自己生活息息相关的政府工作关注热情空前提高外，更主要的原因还在于，普通老百姓第一次可以直观地在了解国务院一年要做些什么事的同时，还可一目了然地了解到哪方面的事，具体是国务院哪个部门负责，是哪个部门的责任，可谓分工明确，责任清晰。

　　这一点，只要细读“工作要点”就会有感受。这份分为9大类、58个小项的工作要点，涵盖了“十一五”规划中的所有内容，涵盖了中央政府的全部工作，不能不说是千头万绪。但与前三年大家看到的经过媒体编辑“过滤”后报道出来的“要点”不同，今年在每一个的“要点”后面，读者都能看到明确的“责任人”，如“做好‘十一五’规划纲要的落实工作”，所涉及的将纲要确定的主要约束性指标分解到各地区和各有关部门，并将完成情况纳入各地区和各有关部门经济社会发展综合评价和绩效考核、编制重点领域专项规划、健全规划实施监督评估制度等等工作，牵头负责的“责任人”就是国家发改委。

　　这个以往被“隐”去的、至少大多数人不了解的“责任人”的公开“亮相”，可以说不论对于“下面”的基层单位和社会公众还是对于“上面”的政府本身，都具有极其重要的意义。对“下面”来说，曾经十分神秘的中央部委，每一座威严的大门内究竟具体“管”些什么，办什么事应该“进”哪座大门，现在一下子清晰了许多，因而距离也近了许多；从“上面”的政府来说，公开“责任人”身份，则不仅是每一项工作狠抓落实所必须，同时更是建立一个真正的责任政府所必须。对此，国务院有关人士指出，明确工作要点及牵头的责任部门，就是对人民群众做出的承诺，一年以后，可以对照检查政府，你的工作做得怎么样，人民群众是否满意。这正是建立健全行政问责制和政府绩效评估制度的基础。

　　在分解任务、责任到“人”的同时，“要点”给人留下特别深刻印象的还有，在落实各“要点”涉及的各项具体内容时，中央政府始终通过明确各部门之间的协作、配合关系，在强调着所有的工作都不只是“部门工作”，而是“政府工作”的同时，突出展现着作为一个整体的政府形象。

　　在58个要点中，除了为数不多的几项是由单个部门主要负责外，绝大多数工作的“责任人”是多个部门，其中“实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020）》”一项，竟列出了9名以上“责任人”，它们分别是科技部、发展改革委、财政部、教育部、国防科工委、中科院、工程院、自然科学基金委、科教办及相关部委。

　　显而易见，实施国家发展规划纲要，肯定不是科技部一个部门能承担的，即便不如此详实地列明所有有关部门，在工作过程中，各部门的联合协作不仅是传统——以往就某个问题、某项政策几个部委联合发文等正是这种传统的常见形式；而且是必须——因为诸如“科技发展”一类与涉及经济社会发展各方面的全面性工作，绝不是一个部门有能力单挑独干的。对政府部门的运作多少有些了解的人都清楚，以往某个部门想联合其他部门就某个问题出台某个政策发个文件，常常要经历相当时间你来我往的协商、甚至是“讨价还价”，盖齐那几个看似简单的公章决不是一件简单的事，因为部门职能交叉、权责不对等、责任不清，而不同的部门或有不同的看问题的角度，或有不同的“利益”，因而有不同的立场。

　　而今，在经过国务院常务会议通过的年度“工作要点”上，排出责任部门名单，多个部门围绕“要点”规定的方面共同工作，虽可能仍不能完全排除相互之间还会有不同看法，不同角度，但必须共同承担责任则已是“法定”义务，是“规定动作”。

　　接受《瞭望新闻周刊》采访的观察人士认为，已连续4年以“国务院工作要点”来狠抓当年政府工作落实的做法，显示出中央政府在领导推动深化行政管理体制改革的过程中，身体力行作表率，正在将“责任政府”等与政府自身现代化有关的概念变成实践。他还特别指出，今年的“工作要点”是在全国人大闭幕的第二天就获得国务院常务会议通过并立即向社会公布的。以如此迅速的动作抓工作落实，表明“责任政府”一定是绩效为先、讲行政效率的政府，是具有执行力的政府。

　　公共服务力求到位

　　在强调分工、责任的同时，今年的58项“工作要点”，忠实地秉承了“十一五”规划纲要的精神和《政府工作报告》的总体思路和部署，在11个政府公共服务领域给予了一半以上的篇幅以及很重的分量，以兑现通过“十一五”规划纲要向公众所作的承诺——“切实履行职能，运用公共资源全力完成”。

　　特别是在关系到人民群众切身利益的今年两会期间最热点的就业、社保、上学、看病、扶贫救济、安全问题等民生问题上，其重视程度前所未有。一个不易觉察的细节，从一个侧面诠释了这种特殊的重视——“要点”全文13000多字用的都是提纲式的表述，点到为止，不作展开，因此，通常我们在各种文件中最常见的数字，在“要点”中总共出现过4处，而其中3处，都是在涉及上述民生问题时出现的。一处是：确保完成城镇新增就业“900万”人，一处是：城镇登记失业率控制在“4.6%”，还有一处则是：将新型农村合作医疗试点范围扩大到全国“40%”以上的县（市）。

　　在曾经“缺位”较多的公共服务领域、特别在事关人民群众切身利益问题上的尽快“补位”、“到位”，事实上在“要点”面世同时，政府有关责任部门已经“高调”行动起来。仅以最新的“政府动作”为例：

　　为了缓解群众“看病难”、“看病贵”的问题，3月28日，一段时间以来一直备受质疑的卫生部表示，将以强势姿态，开展医药购销领域的商业贿赂专项治理行动。卫生部部长高强强调，医药购销商业贿赂案无论涉及何人都要一查到底。

　　与卫生部决心将医药“回扣”一查到底同步，国家食品药品监督局也宣布，因近年来一些企业用过度强化药品名、弱化通用名的手段，趁机夸大疗效而提高售价，该局将从4月1日起用2个月时间在全国范围内对上市药品的包装、标签和说明书进行专项检查，重点查处过度强化药品商品名、弱化通用名等违法行为。

　　而于3月27日公布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，更是让人们感受到党和政府对2亿农民工的高度重视和在关系人民群众切身利益问题上“全力”解决的决心。

　　工资经常被拖欠、克扣，是农民工最痛苦的事，这个以国务院名义发布的《意见》“表示”，将重点从三个方面来保证农民工的合法权益：一是建立工资支付监控制度和工资保证金制度；二是合理确定和提高农民工工资水平，规范农民工工资管理，切实改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况；三是严格执行劳动合同制度。强调所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同，不得滥用试用期侵犯农民工权益。

　　这个几乎涉及了农民工所有重要切身利益的《意见》还指出，城市公办学校不得向农民工子女加收任何费用；农民工将被纳入城市公共服务体系，积极解决他们的社会保障问题，优先解决大病医疗保障，并逐步解决养老保障……

　　为了这些惠及亿万农民工以及他们家庭的政策能够得到不走样的贯彻落实，《国务院2006年工作要点》甚至先于《意见》发布，已将它列为58个要点之一，并明确这项工作的牵头部门为劳动保障部。

　　“虽然在公共服务领域完全到位不是短时间可以完成的，人民群众反映强烈的诸多民生问题的解决也需要过程和时间，”一位很接近国务院有关机构的专家接受《瞭望新闻周刊》电话采访时评价说，“但政府对‘服务政府’这个目标的追求以及已做、正在做的实事，应该是人们有目共睹的。”

　　落实《要点》还待“细化”

　　打比方说，《国务院2006工作要点》仅仅是“写作”的一个“粗线条”提纲，要出色地完成整篇“文章”，还有赖于将提纲展开和细化。为此，“工作要点”在最后部分特别要求“国务院各部门和单位要根据本要点抓紧制订本部门和本单位的2006年工作要点，并报国务院备案”。

　　可以肯定，在强调建立健全行政问责制的背景下，任何部门和单位都不敢对一年后将成为问责依据的部门工作要点有哪怕些许的懈怠和忽视，但是否完全能摆脱多少年来已成“习惯”的“部门利益”，尤其是在一些涉及人民群众切身利益的问题上，能否在具体执行“国务院工作要点”过程中更多地真正以群众利益为立场，仍是人们有所担心的。

　　比如，“上学难”、“上学贵”的问题，公众对教育部下一步的“动作”就十分忧虑。一段时间以来，教育乱收费一直居价格投诉首位，两会期间也是代表、委员及关注两会的网民们反映最强烈的问题之一。可对遭到质疑的问题，教育部几乎都给予了“反驳”，如对“乱收费”问题，他们回应道：“高校收费制度改革以来，包括北大、清华等许多国家级重点高校也是严格按照国家规定收费，保持在国家政策允许的范围内。”可国家审计署近日发布的审计报告却确凿显示，包括北大、清华在内的18所高校的乱收费就达18个亿。教育部对大学“上学贵”的回应则是：“人们对学费问题应当转变观念。”其理由是，非义务教育阶段的教育已经成了家庭的一种消费，优质教育资源是有限的，不是所有人都消费得起的。“就好比逛市场买东西，如果有钱，可以去买1万元一套的衣服；如果没钱，就只能去小店，买100元一套的衣服穿。”

　　事实上，“自下”由教育部提出而汇入到“国务院工作要点”中并被确定由教育部牵头的4个小项，从头到尾都没有涉及上述问题。

　　与能否更多地超脱部门利益和思维的狭隘眼界，同样有理由被人们重视的还有，在执行“国务院工作要点”的过程中，中央部门与地方政府之间如何协调配合的问题。比如，由国家发改委牵头负责将约束性指标分解到地方的工作，地方政府能否在地方经济社会发展中真正认真对待“约束”，尤其是能耗指标、污染物排放指标、耕地保有量指标等，会不会如一些网民曾担心的那样“以会议落实会议，以文件落实文件”，而实际工作中还是习惯性地把GDP当作更重要的指标，确实还有待观察。

　　除此之外，有媒体记者还提出，读过“工作要点”，在感觉比较全面的同时，似乎也感到有些“欠缺”。一些同样属于公共服务领域、同属“民生”的问题，在“工作要点”中未见有所涉及。比如，在与教育有关的所有工作中，就缺少学前教育部分。因为这部分工作不属于教育部。那么，究竟该谁负责呢？人生最初的6年是并不短的一段时间，而有报道称，目前一些幼儿园的收费已直追大学，令很多家庭不堪重负。从这一点来说，它早已不仅是幼儿教育问题，同时也是民众的生活问题。在类似这种问题上，政府工作是不该有“缺失”的。

　　如果说幼儿教育事情太小，政府一时还很难顾及的话，另一类“大”的话题，就应该特别一提了。比如关于“改革”工作的“归口”问题。如深化行政管理体制改革；深化国有企业改革；加快金融体制改革和深化财税、投资、价格改革，执行这些任务的牵头单位，基本都是本部门。这些改革的思路无疑都是正确的，问题是，二十多年的改革实践表明，任何改革都要涉及很多方面，自我改革有时难免受困于局限性。仅以老百姓呼声很高的电信改革为例，多年来由信息产业部来推动和主持，因此，至今仍因受制部门和行业利益而非议不小，距离人民群众的满意度相差较远。

　　对此，有关专家认为，坚定不移地推进改革仍是今后一个时期重要的任务，又是一件涉及利益格局重新调整的大事，应该有超脱部门、行业利益关系的、更宏观层面的专门机构来承担“责任人”的职责，这也许更有利于政府推动的各项改革能更多的体现和表达公共利益。