景区禁拍影视　中央难缚地方

　　建设部副部长仇保兴高调批评《无极》剧组使香格里拉碧沽天池自然景观造成破坏，舆论哗然。建设部也雷厉风行，于12日发布了《关于严格限制在风景名胜区内进行影视拍摄等活动的通知》。

　　相对于环保总局和林业部门，建设部这种反应还是比较有力，在当下或可杜绝风景名胜区再遭影视拍摄活动之害。但要从根本上防范此类事件再度发生，政府相关部门还可探讨如何对包括风景名胜在内的自然文化遗产资源管理体制进行改革，以建立长效的内在约束机制。

　　可以说，对于自然或文化遗产资源遭到破坏，影视剧组唯利是图缺乏保护意识，当然难辞其咎。但一个巴掌拍不响，事实上，地方政府及自然文化遗产资源管理经营单位看中了影视拍摄活动带来的公关宣传效应，通常是热情欢迎影视剧组进入，并为其提供各种便利，对其可能破坏自然文化遗产资源的行为也睁只眼闭只眼。有了影视名人和影视作品的“无偿”宣传，经营单位可以吸引游客，增加门票收入。这对当地旅游事业也有好处，地方政府可以因此增加财政收入，官员也可以增加一些政绩。

　　管理经营单位和地方政府何以会见钱眼开？制度使然。自然文化遗产资源在法律上属于国家所有，但在现实中，则由地方政府管理。

　　因而，中央政府没有多少财政性拨款，地方政府也拿不出钱来。即便要进行保护，必须通过利用资源本身来创收。于是，自然文化遗产的管理单位从法律上说是事业单位，有的景区管理区甚至相当于一级政府，但实际上它们却是作为企业活动的。管理单位必须营利，只有这样，它才能够维持生存，或者对资源进行保护。

　　面对这种财政预算不平衡，资源管理单位当然倾向于对资源进行过度开发和利用。因为这样可以减轻地方政府的财政负担，甚至能给地方政府带来额外收入。因此，尽管法律规定，地方政府负有保护自然文化遗产资源的重任，必须进行有效监管，但它通常忘却这个责任，反倒积极鼓励支持那些可能破坏自然文化遗产的事情。

　　当然，地方政府官员为增加收入而不惜资源遭到破坏，并不仅仅因为经费不足。更根本原因在于，政府官员以经济增长为唯一目标，付出的成本并不会纳入政绩考核表中，所以普遍忽视社会文化目标。

　　对于自然文化遗产资源，除了地方政府的“块块管理”之外，还有一个从中央到地方的建设、文物、林业、环保等部门的控制，这是所谓的“条条管理”。地方政府普遍把这些法律上属于全民的公共资源作为旅游资源看待，更重视利用，特别是商业性利用，并把管理经营者视为经营性企业。相反，中央政府主管部门更倾向于追求保护的目标，把风景名胜区、历史文物遗迹和自然保护区作为行政事业单位进行管理。在这种情况下，唯一可以起到约束作用的就是中央政府相关部门。

　　毫不奇怪，在这次《无极》破坏风景名胜资源事件中，正是建设部拍案而起。事实上，几乎每一次严重的自然文化遗产资源破坏事件，都是通过中央媒体或地方媒体曝光、中央政府相关部门强力干预这种模式解决的。

　　这种解决方式对于个案是有效率的，但它却无法回避一个致命缺陷：整体监管效率低下，因为，中央政府相关部门不可能在全国范围内进行现场监管；尤其无法进行事前防范性监管，而只能在破坏事件闹大了之后，才有可能介入。这种缺陷也导致中央政府相关部门对破坏性行为的监管，无法抗衡地方政府的纵容。尽管国家建设部、林业局、文物总局总是拍案而起，但总的结果仍然是对自然文化遗产资源保护无力，而过度开发到处泛滥。

　　解决这个问题，需要理顺自然文化遗产资源的产权与监管体制，总体方向是，重新构造财政供给体制，以弱化资源管理经营单位的逐利倾向；在此基础上，弱化地方政府与资源管理经营单位间的利益关联，增强后者对地方政府的独立性，这样反过来也可使地方政府有可能成为更为中立的监管者。

　　而在这种体制变革之前，可从改造资源管理经营单位的治理架构着手。也即建立一种社会化治理框架，政府授权管理各个自然文化遗产资源的单位成立以外部理事为主体的理事会，作为最高决策机构。

　　这样可以引入现场的外部监督，约束经营层的过度开发倾向。