竹山县财政局课题组

　　市政公益性企业事关人民群众日常生产生活,是经济发展和社会进步的重要保障，是国企改革的热点和难点。近年来，竹山县在全面推进国有企业改制的同时，对市政公益性企业改制工作进行了一系列有益的探索。在对竹山县自来水厂、县殡仪馆两个公益企业进行改制过程中，着力制度创新，优化资源配置，让市场解决国企运行失灵问题，初步建立起了公益性企业可持续发展机制，使我县公益性企业实现了跨越式发展，实现了企业、国家、个人、社会和谐发展的共赢局面。

　　一、公益性企业改制的背景

　　长期以来，我国公益性企业一直是公办公有，运营主体是国有企业或相关部门，无论是企业还是政府监管都有很强的计划经济色彩。这点在山区贫困县表现的犹为明显。

　　竹山县是国家级贫困县、省定特困县。由于县穷财弱，对市政公益企业投入严重不足，不仅制约着公益企业本身的发展，也严重制约着县域经济的发展。竹山县自来水有限责任公司，作为我县一家专门从事自来水产、供、销的市政公用企业，担负着城区人民生产、生活供水以及企事业单位、城区消防、五保及弱势群体用水的重任。其前身是竹山县第一水厂，始建于1966年，当时日供水量仅为0.2万吨，经过近40年的发展，到2004年供水达到1万吨，但还远远不能满足城区改造及现实生产、生活需要。由于财政投入不足，企业始终处于两难境地，发展受到限制，供水设备落后，供水管网陈旧老化，随着城区面积扩大，居民人口增多，供水能力严重不足，企业想发展却为没有资金发愁，企业只能勉强维持着供水。无独有偶，自建国以来，城区由于没有专门的殡葬场所，居民办理丧事无场所，丧葬经营不规范，一家办丧事，百家千户不安宁。因而，建设一个功能齐全，服务优良的殡仪馆成为广大人民群众的迫切愿望。但是，据初步测算，水厂供水设备及管网改造需要投资2700万元，而建设一个功能齐全的殡仪馆需要投资800万元，对此，县财政有限的资金无异于杯水车薪。这样，一方面事业要发展，另一方面由于财力不足，政府无力投入，制约了发展。鉴于此，县委、县政府结合国有企业改革、改制的经验，对事关民生民计的公益性企业改制问题进行了专题调研，经过反复论证，决定以盘活企业为核心，以产权制度和市场经营权出让为突破口，以民营化为基本取向，以水厂改制和殡仪馆建设为重点，稳步推进公益性事业改革改制工作。到2004年底水厂改制全面到位，殡仪馆建设初具规模。至此，公益性企业改制工作迈出了实质性的一步。

　　二、公益性企业改制的主要做法

　　市政公益性企业都具有一定的特殊性，其特殊性就在于事关人民生产、生活，甚至关系到社会稳定，因此不能简单地关、停、并、转。竹山县对公益性企业的改制，坚持区别对待，因势利导，对不同企业采取不同的方式、方法。

　　（一）结合企业特点，转换经营机制。

　　如，对于水厂这样的企业有市场，有一定的经济实力，县委、政府经过研究，严格按照国有一般国有企业改制程序，推进水厂改制工作。一是宣传发动，由各企业主管部门组织专班深入改制企业，组织干部职工学习各级企业改革文件精神，营造良好的改制氛围，利用黑板报宣传栏向职工宣传改制政策、方法和程序，让企业干部职工明白进行产权制度改革，是维护职工长远利益的正确选择，让企业和职工放心，以取得职工的理解和支持。二是公开、公正、公平地对企业资产进行清理，依法评估界定产权，理顺关系，确定出售底价。三是根据企业的资债情况慎重选择形式，制订科学的改制方案。四是对经职工讨论通过的方案报县企改办进行初审，初审合格后付诸实施、修正完善，待各项工作规范到位后，县企改办再下正式批复文件。为了使改制规范、彻底，不留后患，县企改办在批复方案时始终坚持“四个不批”，确保实现“四个到位”。“四个不批”是：凡企业改制中应处置的资产未经资产管理部门依法评估界定的一律不批；债务处置未与债权单位协商落实的一律不批；职工安置与方案不符合、安置不落实的一律不批；不是彻底民营化、产权人格化的改革方案一律不批。实现“四个到位”是：国有、集体资产退出到位，债权债务落实到位，职工身份置换到位，一次性国转民到位。确保了国有、集体资产不流失，银行债务不悬空，职工利益能保护，企业产权更清晰。在职工的安置问题上，提出了“全员上岗，自然减员”的原则。对符合退休条件的职工和特殊工种符合退休标准的职工，积极与劳动部门协商，按《劳动法》的规定办理退休手续；对其他职工一次性经济补偿金按有关文件规定的标准足额给予补偿；继续缴纳养老保险金、医疗保险金、失业保险金；支付符合遗属补助条件的人员安置费；同时为了充分考虑退休职工退休后的医保问题，又一次性提取18名退休职工的10年医疗保险。

　　（二）出让企业经营权，激活民间投资。

　　为解决水厂改造和殡仪馆建设资金不足的问题，以企业经营权换取企业建设资金。如，殡仪馆完全是一个服务性的企业，既没有产品，自身也没有经济实力，县委、政府经过充分考证,制定<<竹山县殡葬管理办法>>,明确规定丧事必须在指定场所,集中办理的同时,决定完全出让企业经营权，经过公开招标，由中标业主自主经营，所需投资有业主自筹解决。

　　（三）给予具体的财政政策、资金支持。

　　一是给政策。县委、政府根据城区建设规划，对水厂改造进行了统一规划；通过组织听证，适当提高了供水价格；对水厂改造占地收费给予优惠，还明确提出了企业今后发展中的一系列优惠政策。对殡仪馆的建设，专门下发了多个文件，指定专门墓区，划拨占地35亩。二是给资金。如，为支持水厂改造，县委、政府一次性给予300万元资金的扶持，一次性划拨到位。三是给服务。对改制企业全程跟踪，全方位服务，确保改制到位；对原由企业管理的社会性事务，与企业经营剥离，划归社区管理，减轻企业包袱。

　　(四)加强行业监管,完善服务机制。

　　为了保证改革的成功，防止变政府垄断为企业（私有）垄断，就必须在维护企业利益和消费者利息上统筹兼顾，因此，公益性企业民营化后，政府退出经营领域，工作重点转移到有效监管上来。重点体现在两个方面：一是价格管制。由于垄断行业在一定的区域内具有很强的排他性，价格话语权基本操纵在企业一方，消费者处于弱势地位。在此情况下。政府如何监管到位成为居民关注的热点。竹山县县政府在公益企业改制后对供水、殡葬价格进行了调整，全部实行听证制度，广泛听取社会各界和企业意见，同时参照周遍县市均价确定合理价格，使产品价格得到了各方认可；二是服务监督。企业对所有服务项目实行承诺制，向社会公示，明码标价，有关部门备案，接受社会监督；三是行风评议。有关部门定期检查服务质量，听取市民意见，对市民反映强烈、突出的问题，交职能部门调查处理，将结果向社会公布，并督促整改。

　　三、公益性企业改制的效果

　　改制，解决了体制和产权两大问题，完成了公益性企业市场化运作的第一步。一年多来，改制企业采取内联外合的运作方式，实现了改革的预期目标。

　　一是企业市场稳步扩大。

　　截止2005年底县自来水有限责任公司改扩建工程竣工并投入运营，宝丰、溢水、水厂正式启动，日供水能力达到2万吨；县殡仪馆接待丧葬达到102人，民办公事新体制运作顺利。

　　二是企业管理水平明显提升。

　　县自来水有限公司改制后，在内部管理上，严格按照现代企业制度要求健全了相关制度，精减了管理层，实行了“同岗同酬、多劳多得”的分配方式，员工们观念彻底转变，面貌焕然一新，工作积极性、主动性、合作性增强，水费回收率由上年的78%上升到98%，管网水损率由16%下降到9.8%，仅内部增收节支额达25万元；县殡仪馆本着“丧户第一，服务第一”的经营理念，坚持低收费标准起步，高水平服务，制定了十档服务项目，由不同的经济承受能力的客户自主选择，赢得了客户的好评。

　　三是企业效益如期实现。

　　由于新公司内抓管理外拓市场、合法、合规经营，企业效益达到了股东愿望。2005年底，自来水有限公司完成主营业务收入301万元，完成工业增加值14.6万元,实现利润7.3万元,上交税金35万元；县殡仪馆实现收入82万元。公益性行业虽然利薄,但收益稳定，让股东们满心欢喜。

　　四是公益事业得以发展壮大。

　　公益事业如何发展壮大一直是县委、县政府关心的大事，供水事业关系到县域经济发展和人民群众的生存条件，现代殡丧事业的推进是新风、新俗的具体体现，也是文明县城建设的重要标志。通过民营化推进，政府出让所有权、规范经营权，走出了穷县公益事业发展的新路子，实现了“群众得利益，企业增效益，政府得稳定”的“三赢”目标。

　　五是激活了民间投资。

　　县水厂改制方案公布后，近60位公司员工和社会人士踊跃投资，通过入股、银行贷款等方式筹资，仅一个月时间就解决了改造所需资金；县殡仪馆竞标政策出台后，城区有经济实力的人争相报名，最后三位股东联合中标，仅用三个月时间就建成占地35亩，建筑面积2400平方米，环境优雅的现代殡仪馆，在十堰市六县一市位居一流。六是富余人员得以安置，财政支出压力得到缓解。公益性事业是政府的事，“缺位”不得，按照现有政策和原有体制，县殡仪馆最低需10人，年最低支出30万元，而为了确保县、乡供水，县财政年最低需投入50万元。我县实施公益事业民营化，对公事民办新路子的探索，不仅妥善安置了人员就业，而且在稳步推进事业发展的同时，年节约财政支出达100万元，我们深深体会到好思路会带来好生路、好政策会激发出的创造力。

　　四、启示

　　公益性企业与民众生产生活息息相关，可谓牵一发而动全身，如果稍有操作不当或政策把握不准，就会出现一系列问题。通过对我县公益性企业改制的实践，至少可以得到以下几点启示：

　　1、积极的财政支持是改革的保证。财政部门作为公益企业国有资产的持有人，负有监管、服务的责任，对公益企业改制的支持至关重要。财政部门的支持主要体现在两个方面，即政策支持和资金支持。自来水公司改制初期，县财政在注入300万元发展资金的同时，对职工的医疗和养老保险实行兜底政策，解除了企业职工的后顾之忧。在企业制定改制方案、资产评估和发展规划等方面均提出了合理化建议，既维护债权人合法权益和职工利益，又使企业获得合理收益，促进了企业改制工作的平稳推进。

　　2、开放式改革是成功的关键。由于公益性企业属于自然垄断行业，资产优良，市场稳定，潜力巨大，具有吸引投资者的先天优越条件，因此要把改革做到让百姓放心，政府满意，必须坚持公开、公正、公平原则，否则改革就会半途而废，或似是而非。

　　3、发展永远是改革的前提。改革的目的是解放生产力和发展生产力，如果只是为了甩包袱或避债，这种改革就是一种倒退。因此在改制过程中，我们始终坚持科学发展观，要求企业制定出明确、科学的发展规划，坚持既要稳定又要发展的原则，以保证国有资产不流失，保证职工利益不受侵害，保证企业今后的发展有足够的支撑点。

　　4、公益企业民营化是大势所趋。我县公益性企业民营化刚刚起步，但这种政府和公共部门的退出，变出钱养人为拿钱养事,已经显露出改革所带来的发展活力和巨大商机，呈现出与计划经济时期截然不同的发展格局，因此将吸引更多的投资者进入公益企业领域寻求发展。下一步的改革，就是充分利用市场机制，逐步达到投资多元化，运营企业化，服务社会化，按照建立现代企业制度的要求，尽力采取市场化运作模式，走公益性企业产业化的新路。

　　课题组成员:华新宇 刘忠志 张宏星 任典武